L’Écosse, le Brexit et l’Union européenne

En juin 2016, 62% des Écossais ont voté en faveur d’un maintien dans l’Union européenne à l’occasion du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Afin d’échapper au Brexit, la Première ministre de l’Écosse, Nicola Sturgeon, réclame l’organisation d’un second référendum d’autodétermination pour les citoyens écossais.

Par  Edwige Camp-Pietrain - Professeur de civilisation britannique, Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis

18 minutes

Confrontée au refus du gouvernement britannique et aux réticences de la population, la Première ministre de l’Écosse, Nicola Sturgeon, doit créer une dynamique politique positive, en faveur de l'indépendance de l'Écosse, à l'instar de 2014. Or, si les indépendantistes du Parti national écossais (SNP) – première formation politique de l'Écosse – ont régressé lors des élections législatives de 2017, leur progression lors des élections européennes de mai 2019 a relancé leurs espoirs.

Le référendum du 23 juin 2016 : rester dans l'Union européenne ou en sortir ?

Lors du référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne (UE) du 23 juin 2016, 62% des Écossais se sont prononcés en faveur du maintien dans l'Union, tandis que la majorité des Britanniques (51,9%) optait pour le Brexit. Ce choix pro-UE, sur l'ensemble du territoire écossais, reflète le relatif consensus de la classe politique (même parmi les conservateurs), précédemment exprimé à l’occasion d'un vote au Parlement écossais le 26 mai 2016. Les élus, motivés par l'intérêt économique de l'Écosse, n'ont pas cherché à instrumentaliser le thème de l'immigration qu'ils entendaient, au contraire, aborder de façon constructive. Ils ont vu  par ailleurs dans la réglementation de l'UE et dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) des garanties et non des atteintes à la souveraineté.

Le gouvernement écossais, dirigé par Nicola Sturgeon, leader du SNP (Scottish National Party, parti national écossais), s'emploie depuis lors à imaginer des solutions permettant de conserver la place de l'Écosse dans l'UE. Or, ses propositions ne peuvent être mises en œuvre sans l'aval du gouvernement britannique, l'UE relevant du domaine réservé à ce dernier dans le cadre de la dévolution du pouvoir. La question du statut de l'Écosse au sein du Royaume-Uni est donc une nouvelle fois posée.

Dans un premier temps, N. Sturgeon a tenté de sauvegarder la double appartenance de l'Écosse, et à l'UE et au Royaume-Uni. En mars 2017, constatant le refus de tout compromis de la part de la Première ministre Theresa May, elle a réclamé un second référendum d'autodétermination. Dans l'attente de dynamiques politiques favorables, elle s'est consacrée aux modalités de sortie de l'UE.

 

Concilier les deux unions

Dès le 25 juillet 2016, N. Sturgeon a énoncé cinq conditions non négociables. Outre le respect du vote des Écossais, elle entendait préserver le maintien dans le Marché unique, la réglementation sociale européenne, la coopération avec les 27 États membres de l'UE pour régler les problèmes dépassant les frontières (terrorisme, changement climatique) et la prise en compte des intérêts de l'Écosse dans les décisions de l'UE. Elle a mis en place un groupe de travail composé d'élus, d'experts, de représentants de groupes de pression.

En outre, la First Minister, ses ministres et les députés du SNP au Parlement européen ont multiplié les rencontres avec des responsables de l'UE et des États membres, à différents niveaux, afin de faire connaître leur position. Cette para-diplomatie, qui avait peu de chances de déboucher sur des avancées immédiates (les interlocuteurs européens laissant le Royaume-Uni régler ses problèmes internes), pouvait néanmoins s'avérer utile sur le moyen terme.

Ce volontarisme du gouvernement écossais contrastait avec les ambiguïtés entretenues par T. May dès son entrée en fonction le 13 juillet 2016. Celle-ci a évité de s’engager, même au sujet des ressortissants de l'UE vivant au Royaume-Uni, au grand dam des élus écossais. En lieu et place de toute concertation, le Joint Ministerial Committee (JMC) réunissant les gouvernements britannique, écossais, gallois et nord-irlandais a simplement permis d’exposer les divers points de vue en présence.

En décembre 2016, N. Sturgeon a publié un document détaillé, présenté comme un compromis. Elle se prononçait pour une sortie de l'ensemble du Royaume-Uni selon les cinq critères énoncés en juillet, c'est-à-dire un soft Brexit. À défaut, elle prônait l'adhésion de la seule Écosse à l'Espace économique européen, aux côtés de la Norvège. Au regard des conditions fixées en juillet 2016, elle acceptait ainsi de renoncer à prendre part aux décisions au sein de l'UE, mais aussi à l'union douanière, afin de faciliter les échanges avec le reste du Royaume-Uni. Elle estimait en revanche qu'il serait possible de trouver une solution juridique permettant à l’Écosse de garantir la liberté de circulation des biens, des services et des personnes tant avec l'UE qu'avec le Royaume-Uni.

Enfin, elle préconisait un renforcement de la dévolution. D'une part, lors du rapatriement des compétences relevant de l'UE, N. Sturgeon exigeait leur dévolution intégrale au Parlement écossais dans les domaines gérés par ce dernier, tels l'agriculture et la pêche. Elle réclamait également la dévolution de compétences dans des domaines réservés au gouvernement britannique, comme le droit social, afin de préserver la réglementation communautaire. D'autre part, elle prônait la dévolution de compétences dans des domaines dans lesquels les élus écossais souhaitaient mener des politiques distinctes, tels l'immigration ou la négociation d'accords commerciaux internationaux, s'inspirant de la pratique d'États fédéraux.

Le mois de janvier 2017 a constitué un tournant pour le gouvernement écossais. T. May, qui n'avait pas répondu à ses propositions, a annoncé que l'ensemble du Royaume-Uni allait quitter le Marché unique et l'union douanière (hard Brexit). Qui plus est, avant d'envisager les modalités de sortie, encore fallait-il en notifier l'intention à l'UE conformément à l'article 50 du TUE. Or, d'après une coutume établie depuis 1999, le Parlement écossais est appelé à se prononcer dès que le Parlement britannique veut légiférer dans un domaine dévolu ou modifier les compétences dévolues. Mais, dans son arrêt de janvier 2017 imposant la consultation du Parlement britannique, la Cour suprême n'a pas reconnu de valeur juridique à ces Legislative Consent Motions (LCM).

Le 29 mars 2017, T. May a envoyé, avec l'aval du Parlement britannique (EU Notification of Withdrawal), la lettre déclenchant l'article 50, sans avis conforme du Parlement écossais, ouvrant une période de deux ans de négociation avec l'UE.

Quitter le Royaume-Uni pour demeurer membre de l'UE

Dès le 13 mars 2017, N. Sturgeon, indignée par ce mépris, a réclamé la tenue d’un second référendum d'autodétermination avant le retrait du Royaume-Uni. Les Écossais, dont les aspirations étaient ignorées, opteraient alors ou pour le Royaume-Uni ou pour l'UE, échappant ainsi à un éventuel processus de ré-admission à cette dernière.

N. Sturgeon, prudente, a tenté de clarifier le débat, en répondant aux attentes de certains indépendantistes (notamment Alex Salmond, son prédécesseur) jugeant le contexte propice pour affirmer l’autodétermination. Mais ce discours n'a pas suscité l'engouement escompté.

Sur le plan économique, la situation était complexe. D'une part, l'Écosse a besoin de conserver des liens privilégiés avec l'UE. Toutes les solutions autres qu'un soft Brexit (accord de libre-échange ou absence d'accord, renvoyant aux conditions de l'Organisation mondiale du commerce, OMC) entraîneraient une diminution substantielle du PIB par habitant d'ici 2030. De plus, l'immigration en provenance de l'UE, en forte hausse depuis l'élargissement de l'UE à l'Est de 2004, était indispensable pour contrer le déclin de la population écossaise. Cette main-d’œuvre contribuait au fonctionnement des services, privés (hôtels, restaurants) et publics (santé, éducation), mais aussi de l'industrie et de l'agriculture.

D'autre part, les incertitudes économiques, déjà présentes lors du débat de 2014, se sont amplifiées, ce qui pose la question de la viabilité d'un État indépendant. Les cours du pétrole s'étant effondrés (et les puits les plus accessibles étant épuisés), le nouvel État ne pourrait plus s'appuyer sur des recettes fiscales devenues quasi inexistantes. Les déficits publics écossais risquaient de se creuser. Consciente de ces écueils, N. Sturgeon a instauré une commission de réflexion (Sustainable Growth Commission, SGC).

Sur le plan politique, le consensus relatif au fait de rester dans l'Union s'était effrité par rapport à 2014, l'année qui a vu organiser le référendum sur l'autodétermination de l'Écosse. Tout d'abord, au sein de la classe politique écossaise, nombre d'indépendantistes, tel Alex Neil, député au Parlement écossais, jugeaient le calendrier pour une seconde consultation prématuré. Ils se faisaient l'écho d'un courant de pensée non négligeable, un tiers des électeurs pro-indépendantistes en 2014 s'étant prononcé en faveur du Brexit en 2016. Quant aux unionistes, ils s'opposaient à toute nouvelle consultation. Tout en continuant à défendre le Marché unique et l'immigration, ils ont rappelé que la plupart des échanges s'effectuaient au sein du Royaume-Uni. Néanmoins, grâce au soutien des Verts, N. Sturgeon a obtenu l'aval du Parlement écossais.

Ensuite, selon toutes les enquêtes d'opinion, non seulement la population écossaise ne souhaitait pas ce second référendum, mais la proportion de personnes en faveur de l'indépendance demeurait relativement stable depuis 2014 (autour de 45%). Or, N. Sturgeon avait promis en mai 2016 de suivre la volonté de la population. Mais les indépendantistes ont rétorqué que dans le contexte du Brexit, la campagne référendaire pourrait changer la donne, notamment si T. May persistait dans son attitude inflexible à l'égard de l'UE et dans ses politiques d'austérité.

Enfin, T. May a refusé d'endosser le calendrier de N. Sturgeon, sur une question considérée, par la Première ministre britannique, comme réglée depuis 2014. Or, l'autorisation préalable du gouvernement britannique est indispensable en matière constitutionnelle. De plus, T. May a créé la surprise en annonçant la tenue d'élections anticipées à la Chambre des Communes.

N. Sturgeon a alors compté sur une campagne axée sur le Brexit souhaitant avant tout souligner le contraste entre ses tentatives de compromis et la rigidité de T. May, voire entre sa confiance en l'Europe et l'euroscepticisme anglais. Cependant, elle a été contrainte, a contrario, de faire de l'organisation d'un second référendum un enjeu politique capital face à Ruth Davidson, leader des conservateurs écossais qui n'a cessé de marteler son hostilité à cette possibilité. 

N. Sturgeon, consciente du recul annoncé inéluctable de son parti (qui détenait 56 des 59 sièges écossais à la Chambre des Communes), a néanmoins affirmé que cette consultation consoliderait son assise politique et, de ce fait, le "mandat" lui permettant de réclamer ce référendum, après les élections au Parlement écossais de mai 2016 (59 % des sièges) et les élections locales de mai 2017 (39 % des conseillers).

Le 8 juin 2017, le revers du SNP a dépassé les prévisions, en points de pourcentage comme en sièges. Le parti, toujours majoritaire, a régressé dans 93% des circonscriptions. Ses deux figures emblématiques, A. Salmond et Angus Robertson, numéro deux du parti, ont été battues par des conservateurs. Ceux-ci, forts de 13 députés, ont récupéré des sièges qu'ils détenaient jusqu'aux années 1990 et dans des circonscriptions qui comptaient parmi les moins enthousiastes à l'égard du maintien dans l'UE en 2016. Ainsi la collectivité territoriale de Moray a voté de justesse en faveur de ce dernier, ce qui reflète les paradoxes du secteur de la pêche, les pêcheurs voulant quitter la politique commune de la pêche qui crée une concurrence déloyale, tandis que l'industrie agro-alimentaire est attachée au Marché unique.

Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont également progressé. Les premiers ont regagné sept sièges, plutôt en milieu urbain, grâce au discours offensif du travailliste Jeremy Corbyn qui a séduit nombre de jeunes et des ouvriers qui en 2014 avaient été tentés par l'indépendance, espérant obtenir des avancées économiques et sociales. Car si le SNP au pouvoir depuis dix ans affiche des ambitions redistributrices, son bilan en matière de réduction des inégalités s’avère mince.

Rester au sein du Royaume-Uni, tout en conservant des liens étroits avec l'UE

Le 27 juin, après quelques jours de réflexion, N. Sturgeon a annoncé, contre l'avis des Verts, le report du projet de référendum, pour se consacrer aux modalités de sortie. Sur le plan interne, N. Sturgeon a été particulièrement attentive à la promesse faite par T. May de veiller à l'intérêt de toutes les parties du royaume. Dans cette perspective, elle a dénoncé l'accord signé par le gouvernement conservateur minoritaire avec le Parti unioniste démocrate (DUP) à la suite des élections anticipées. Celui-ci accorde des avantages financiers exorbitants à l'Irlande du Nord. Or, la progression des dépenses publiques dans les trois nations dévolues était généralement indexée sur celle des dépenses anglaises. Cette question est désormais essentielle, le gouvernement écossais exigeant la compensation, par le gouvernement britannique, des financements communautaires dispensés, dans le cadre des fonds structurels ou de la PAC (politique agricole commune).

En juillet 2017, le gouvernement May a indiqué vouloir transposer le droit communautaire dans le droit national, avant de procéder à la dévolution de compétences relevant de domaines dévolus (EU Withdrawal Bill). Le gouvernement écossais a dénoncé une volonté de re-centralisation. Après plusieurs mois d'âpres discussions, il a obtenu la dévolution immédiate de la plupart de ces compétences, et des garanties quant à la dévolution des compétences restantes dans les sept ans suivant le Brexit. Mais, étant donné que le Parlement britannique pourrait, dans l'intervalle, légiférer sans l'aval de son homologue écossais, celui-ci a refusé de voter une Legislative Consent Motion.

Qu'est ce qu'une "motion de consentement législatif" ?

Dans le cadre réglementaire de la décentralisation britannique ("devolution"), le Brexit signifie que l’Écosse sort de l'UE avec les autres territoires du Royaume-Uni. Mais la décentralisation dispose que les administrations concernées (écossaise, galloise, nord-irlandaise) sont obligées de respecter le droit européen. Il est dès lors évident que le retrait britannique aura un impact significatif sur tout le dispositif de la décentralisation tel qu’il existe à présent.

Le gouvernement britannique pour sa part procède sur la base de deux présomptions :  

  • celle qui part du principe que le Brexit est une décision irréversible ;
  • celle qui stipule que le gouvernement britannique est le seul à pouvoir en définir les contours, les limites et la mise en œuvre.

Theresa May a affirmé que le Parlement britannique seul serait habilité à décider de toutes futures modifications ou adaptations relatives au transfert de la législation européenne dans la législation nationale. Or, la législation européenne, partie intégrante des compétences décentralisées, n'aurait-elle pas dû être automatiquement intégrée dans la législation écossaise ?

En janvier 2017, la Cour suprême a examiné la "convention de la Constitution Sewel" (appellation de la motion de consentement législatif en Écosse). Cette dernière dispose que le Parlement britannique n’est pas censé légiférer sur des compétences décentralisées sans le consentement du Parlement écossais. Étant donné que le retrait de l’UE a des répercussions immédiates sur des compétences des institutions écossaises (agriculture, pêche, environnement,enseignement supérieur), ce consentement semblait être essentiel.

La Cour suprême statua cependant à l’unanimité que la "Sewel Convention" n’était qu’une "convention", et non pas une obligation juridiquement contraignante. 

Qui plus est, le Parlement écossais a adopté sa propre loi devant lui permettre de continuer à légiférer dans l'intégralité des domaines dévolus et de rester aligné sur l'ensemble de la réglementation communautaire (y compris la Charte européenne des libertés fondamentales, exclue par le gouvernement britannique). Or, fait sans précédent, la Cour suprême, saisie par le gouvernement de T. May, a partiellement invalidé ce texte avant sa promulgation.

Quant aux négociations avec l'UE, N. Sturgeon n'a pu faire entendre ses revendications, alors que T. May avait promis de veiller à l'intérêt de toutes les parties du royaume. Elle a désapprouvé le projet de l'accord de retrait signé en novembre 2018 entre le gouvernement britannique et l'UE. L'Irlande du Nord bénéficie d'un protocole prévoyant son alignement temporaire sur le Marché unique dans l'attente d'un accord réglant les relations futures avec l'UE. Les dirigeants écossais ne contestaient pas la nécessité de prévenir le retour d'une frontière en Irlande. Mais ils se sont indignés de voir ce traitement différencié réservé à une partie du Royaume-Uni. De plus, la déclaration politique, succincte, ne protégeait pas les intérêts écossais (par exemple l'accès des bateaux de l'UE à la zone économique exclusive britannique).

Au premier trimestre de 2019, la plupart des députés écossais à la Chambre des Communes (à l'exception de certains conservateurs) ont rejeté cet accord, à trois reprises. Estimant que la sortie n'était plus crédible, ils ont appuyé la revendication des libéraux-démocrates en faveur d'un second référendum sur le Brexit. Mais ce revirement ne faisait pas l'unanimité au sein du SNP, certains craignant un précédent, opposable à tout référendum d'autodétermination.

En parallèle, les élus SNP n'écartaient pas une révocation unilatérale de l'article 50. Ils se fondaient sur la décision rendue en décembre 2018 par la CJUE lors d'un recours formé par des députés SNP et Verts auprès de la justice écossaise, contre la volonté du gouvernement britannique.

Le Brexit étant finalement reporté au 31 octobre 2019, les Écossais ont pris part aux élections européennes le 23 juin. Le SNP, qui a mené une campagne pro-UE, a recueilli 37,8% des suffrages, emportant trois des six sièges écossais. Depuis les élections européennes de 2014, il a progressé dans la totalité des collectivités territoriales, gagnant un siège. Le parti du Brexit, arrivé en tête en Angleterre, a obtenu 14,8 % des voix et un siège. Mais son score le plus élevé (21,9% à Moray) reste inférieur au score le plus faible du SNP. Les deux autres sièges ont été gagnés par les conservateurs (toujours axés sur la défense du Royaume-Uni) et les libéraux-démocrates. Le parti travailliste a perdu ses deux sièges, faute de ligne claire sur le Brexit de son leader, Richard Leonard, un proche de J. Corbyn.

Dès le 24 avril 2019, dénonçant l'incurie des dirigeants britanniques, N. Sturgeon avait relancé son projet d'organiser un second référendum d'autodétermination, d'ici les élections au Parlement écossais de 2021, pour éviter un Brexit sans accord avec l'UE. Le résultat des élections européennes a conforté sa détermination. Elle veut créer un rapport de force favorable face au successeur de T. May, en commençant cette fois par déposer un projet de loi encadrant le référendum. La désignation de Boris Johnson au poste de Premier ministre le 24 juillet 2019 semble servir la cause indépendantiste car non seulement il a jusque-là privilégié les intérêts anglais, mails il n'exclut pas une sortie de l'UE sans accord, contre l'avis de la quasi-totalité des élus écossais (parmi lesquels Ruth Davidson, présidente du Parti conservateur écossais).

Cependant, la First Minister écossaise entend, au préalable, convaincre la population par l'intermédiaire d'assemblées de citoyens censées discuter, plus généralement, de l'avenir de l'Écosse. Elle doit également affiner son programme économique, car les propositions de la SGC, publiées en mai 2018, ne font pas l'unanimité au sein du mouvement indépendantiste. Cela concerne notamment le calendrier de création d'une devise écossaise ou le montant de la hausse des dépenses publiques.

Le SNP est porté à présent par un nouveau souffle depuis le référendum de 2014, ravivé par la perspective du Brexit. Devenu parti attrape-tout, il exprime la voix de l'Écosse. En dépit des controverses autour de son bilan socio-économique au regard de ses priorités (services publics), le gouvernement écossais ne semble pas affecté par l'usure du pouvoir. Il s'érige en gardien de la dévolution, afin de préserver l'autonomie de l'Écosse au sein du Royaume-Uni. Mais il ne parvient pas à emporter l'adhésion sur son projet indépendantiste, les Écossais restant attachés au Royaume-Uni. N. Sturgeon tente néanmoins de tirer profit des dynamiques électorales et des difficultés inhérentes au Brexit, pour maintenir la place de l'Écosse au sein des deux unions au cœur des débats.