Droits et obligations des fonctionnaires : quels changements avec la loi de transformation de la fonction publique ?

Durée de travail, grève, discipline, congés, protection de la santé des agents... La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique modifie nombre de ces points. Quels sont les changements apportés ?

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Le temps de travail

Dans quelques collectivités territoriales, des régimes dérogatoires aux 35 heures ont été maintenus après 2001. La loi du 6 août 2019 organise la suppression de ces régimes plus favorables. Les collectivités concernées doivent, d'ici mars 2021 pour le bloc communal et 2022 pour les départements et régions, définir les nouvelles règles de durée et d'aménagement du temps de travail de leurs agents. Ces règles doivent respecter les limites applicables aux agents de l'État. En l’absence de nouvelle délibération de la collectivité employeur, la durée réglementaire de travail sera applicable de plein droit.

Dans le même temps, la durée de travail effectif des agents de l'État est désormais celle fixée par le code du travail, soit 35 heures par semaine (hors personnels enseignants et de recherche). Le gouvernement doit remettre d'ici août 2020 un rapport au Parlement sur les actions entreprises par l'État pour assurer le respect de la durée légale de travail dans ses services.

D'après la dernière enquête "Emploi" de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) citée dans le rapport 2019 sur l'état de la fonction publique, la durée annuelle effective du travail des agents de la fonction publique à temps complet était de 1 640 heures en 2018, soit une durée supérieure à l’équivalent annuel de la durée légale (1 607 heures). Les agents de la fonction publique d'État (hors enseignants) avaient, en moyenne, les durées les plus longues, tant annuelles (1 728 heures) qu’hebdomadaires (39,3 heures) par rapport aux deux autres versants de la fonction publique.

Toujours en matière de temps de travail, le recours ponctuel au télétravail dans la fonction publique est désormais autorisé.

Le droit de grève encadré dans certains services publics locaux

Comme dans les fonctions publiques d'État et hospitalière, l'exercice du droit de grève est dorénavant encadré dans la fonction publique territoriale.

La loi permet à un maire ou au président d'un département ou à toute autre autorité territoriale d'instaurer un service minimum pour certains services publics locaux, dans un cadre négocié avec les organisations syndicales. L'accord, issu des négociations, doit définir les prestations minimales du ou des services concernés permettant de satisfaire les "besoins essentiels des usagers" et de préserver "l'ordre public". Les services publics locaux concernés sont :

  • la collecte et le traitement des déchets ménagers ;
  • le transport public des personnes ;
  • l'aide aux personnes âgées et handicapées ;
  • l'accueil des enfants de moins de 3 ans ;
  • l'accueil périscolaire ;
  • la restauration collective et scolaire.

À défaut d'accord dans les 12 mois suivant le début des négociations, l'assemblée délibérante de la collectivité locale (conseil municipal, départemental...) fixe quels services, fonctions et nombre d'agents sont indispensables pour garantir la continuité du service public. 

Afin d'organiser le service minimum et l'information des usagers, les agents des services impactés voulant faire grève doivent respecter un préavis de 48 heures. Un préavis de 24 heures est également imposé aux agents qui renoncent à la grève ou à sa poursuite. Par ailleurs, pour éviter les arrêts de courte durée, les agents qui se sont déclarés grévistes peuvent être tenus "d'exercer leur droit dès leur prise de service et jusqu'à son terme." 

Pour certains agents locaux, il n’est donc plus possible de faire grève sans prévenir ou une heure en ne perdant qu’une heure de salaire. Certaines collectivités n'ont pas attendu la loi pour mettre en place des services minimums et demander aux agents de ces services un délai de prévenance (par exemple dans les piscines municipales, les crèches ou les services de propreté).

La discipline

Les sanctions disciplinaires sont harmonisées entre les trois versants de la fonction publique. Une seule sanction spécifique demeure : le déplacement d'office pour les fonctionnaires d'État.

Une sanction d'exclusion temporaire commune est créée dans les trois premiers groupes de sanctions en proportionnant sa sévérité : exclusion jusqu'à 3 jours, de 4 à 15 jours et de 16 jours à 2 ans. Les sanctions d'abaissement d'échelon et de rétrogradation sont précisées (à l'échelon ou au grade immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent sanctionné).

L'effet des sanctions dans le temps est mieux encadré. Désormais, l'administration doit retirer du dossier individuel toute mention d'une sanction du 2e ou 3e groupe si dans les dix ans suivant cette mesure, l'agent n'a pas de nouveau été sanctionné (il ne s'agit plus d'une mesure de bienveillance prise en fonction du comportement général de l'agent).

La procédure disciplinaires est revue. À la suite de la modification de la composition des commissions administratives paritaires (CAP), les conseils de discipline peuvent dorénavant réunir des fonctionnaires d'un grade inférieur à l'agent poursuivi.

Lorsqu'ils comparaissent comme témoin cité, les agents victimes d'une discrimination ou d'un harcèlement moral ou sexuel peuvent se faire assister d'un tiers de leur choix. Cette disposition entend encourager les victimes à prendre part à la procédure disciplinaire.

Les instances supérieures de recours en matière disciplinaire sont supprimées. L'agent sanctionné doit directement saisir le juge administratif.

Les congés et les conditions de travail

Un an et demi après sa création dans le secteur privé, le congé de proche aidant est institué dans la fonction publique. Il s'agit d'un congé non rémunéré destiné à permettre aux fonctionnaires de s'absenter pour accompagner un proche présentant un grave handicap ou une importante perte d'autonomie.

La loi définit le proche aidé : conjoint, concubin, partenaire, ascendant, enfant... Elle fixe également la durée du congé, qui est de trois mois renouvelables, dans la limite d'un an sur l'ensemble de la carrière de l'agent. Le congé peut être fractionné ou pris sous la forme d'un temps partiel.

Un décret doit encore préciser ses conditions d'attribution et de gestion et l'étendre aux agents contractuels.

À noter que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit d'indemniser ce congé à partir d'octobre 2020 pendant trois mois maximum sur toute la carrière du proche aidant.

Les demandes de mobilité des fonctionnaires ayant la qualité de proche aidant sont, en outre, facilitées. Ils bénéficient d'une priorité en cas de mutation, de détachement, d'intégration directe ou de mise à disposition.

Les autorisations spéciales d'absence pour motifs familiaux sont également traitées. Afin d'harmoniser les règles de gestion de ces autorisations d'absence et de mettre fin à l'hétérogénéité des situations, la loi unifie leur fondement juridique. Un décret doit déterminer la liste, les conditions d'octroi de ces autorisations d'absence et celles qui sont accordées de droit.

Le droit à aménagement horaire pour allaitement est désormais inscrit dans la loi, à l'instar des dispositions existantes du code du travail pour les salariés du secteur privé. Un décret doit encore définir les conditions d'attribution de ce droit (octroyé sous réserve des nécessités de service) et l'étendre aux agents non-titulaires.

Un entretien de carrière pour prévenir les risques d'usure professionnelle est mis en place. Les agents occupant des emplois présentant des risques d'usure professionnelle bénéficieront désormais d'un entretien, dans des conditions qui doivent être définies réglementairement.

La protection de la santé et la sécurité des agents

Les fonctionnaires dont l'état de santé, sans leur interdire de travailler, ne leur permettent pas d'exercer les fonctions correspondant aux emplois de leur grade, voient leurs droits modifiés. Le droit à période de préparation au reclassement (PPR) est désormais ouvert au fonctionnaire dès que la procédure tendant à reconnaître son inaptitude à l'exercice de ses fonctions a été engagée (bien en amont de l'avis du comité médical exigé auparavant). De plus, le fonctionnaire concerné peut être autorisé de manière dérogatoire, pendant son congé pour raison médicale, à suivre une formation ou un bilan de compétences. Il doit être volontaire et son médecin traitant doit avoir donné son accord.

Le gouvernement est, par ailleurs, autorisé à prendre par ordonnances un certain nombre de mesures relatives :

  • à la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire de leurs personnels afin de favoriser leur couverture sociale complémentaire ;
  • à l’organisation et au fonctionnement des instances médicales et de la médecine agréée, ainsi que des services de médecine de prévention et de médecine préventive afin de faciliter la prise en charge des agents ;
  • aux règles sur l’aptitude physique à l’entrée dans la fonction publique, aux différents congés et positions statutaires pour maladies non professionnelles ou professionnelles en vue de les simplifier ;
  • aux possibilités de recours au temps partiel pour raison thérapeutique et au reclassement pour raison médicale pour favoriser le maintien dans l'emploi ou le retour à l'emploi des agents ;
  • aux congés liés à l’arrivée d’un enfant (congés de maternité, de paternité, pour adoption...) et au congé de proche aidant, compte tenu des évolutions intervenues en faveur des salariés du secteur privé.

Les deux premières ordonnances doivent être prises d'ici novembre 2020 et les trois dernières d'ici août 2020.