Quelles instances de dialogue social après la loi de transformation de la fonction publique ?

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique consacre son premier volet au dialogue social. Les instances représentatives du personnel (CAP, comités techniques, CHSCT) sont revues.

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Le droit à la participation des fonctionnaires à la détermination de leurs conditions de travail s’exerce principalement au travers des comités techniques, des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ainsi qu'au sein des commissions administratives paritaires (CAP). L'article 1er de la loi de transformation de la fonction publique réaffirme ce principe de participation.

L'évolution des CAP

Le rôle des CAP est recentré

Les attributions des commissions administratives paritaires (CAP), composées de représentants de l'administration et du personnel, sont recentrées sur l'examen des décisions individuelles défavorables aux agents (refus de titularisation ou de formation ou de temps partiel, discipline, etc.).

Jusqu'à présent, les CAP donnent un avis préalable sur les décisions individuelles de mutation, de mobilité, d'avancement et de promotion interne (détachement entrant, accueil en disponibilité, avancement de grade, etc.). À partir du 1er janvier 2020, elles ne sont plus compétentes en matière de mutation et de mobilité, et, à partir du 1er janvier 2021, en matière d'avancement et de promotion.

Ce sont des lignes directrices de gestion (LDG), qui doivent fixer, à compter du 1er janvier 2020, les orientations générales relatives aux mutations et aux mobilités dans la fonction publique de l'État et celles concernant les avancements et les promotions dans toute la fonction publique. Les décisions individuelles au titre de l'année 2021 seront prises sur le fondement des LDG.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, ces lignes de gestion "constitueront la doctrine de gestion en matière de promotions. Elles fixeront les orientations générales et les grandes priorités en matière de promotion et de valorisation des parcours et préciseront les critères d’appréciation comparée des mérites, expériences et acquis professionnels pris en compte pour l’inscription sur une liste d’aptitude ou sur un tableau d’avancement".

Le fonctionnaire, destinataire d'une décision défavorable concernant son avancement, une promotion ou sa mutation, pourra faire appel au représentant syndical de son choix pour l'aider à former un recours administratif.

Un décret doit préciser les nouvelles compétences des CAP, le champ d'application des lignes directrices de gestion ainsi que les dispositions sur le conseiller syndical.

La composition des CAP est revue

En décembre 2022, lors du prochain renouvellement général des instances, les CAP seront constituées dans la fonction publique d'État par catégorie hiérarchique (A, B et C) et non plus par corps de fonctionnaires (pour la catégorie B par exemple : secrétaires administratifs, techniciens, contrôleurs).

Afin de tenir compte des particularités de certaines professions, plusieurs CAP pourront être créées au sein d'une même catégorie. Par ailleurs, si les effectifs sont insuffisants, une même CAP pourra être compétente pour plusieurs catégories hiérarchiques dans les fonctions publiques d'État et territoriale.

Le principe selon lequel un fonctionnaire ne peut pas siéger dans une formation qui lui permet d'apprécier la manière de servir d'un agent d'un grade supérieur est supprimé dans les trois fonctions publiques en 2022.

Ces nouvelles mesures doivent être précisées par décret en Conseil d'État.

Les futures instances de dialogue social dans la fonction publique. La commission administrative paritaire (CAP),	une CAP pour chaque catégorie hiérarchique (A, B, C), compétente pour les décisions individuelles défavorables. Le comité social, fusion du comité technique et du CHSCT, compétent sur le fonctionnement et l’organisation des services, la protection de la santé et de la sécurité des agents, etc.

 

Le comité social, nouvelle instance unique de dialogue

Les comités techniques (CT) et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sont réorganisés sur le modèle de la réforme adoptée en septembre 2017 dans le secteur privé. Ils sont fusionnés en une instance unique : le comité social.

Cette réorganisation doit permettre "de remédier à la difficulté d’articulation actuelle des compétences entre les CT et les CHSCT, en particulier en matière de réorganisation de services".

Dans la fonction publique d'État, ces comités prennent le nom de comités sociaux d'administration, dans la fonction publique territoriale de comités sociaux territoriaux et dans la fonction publique hospitalière de comités sociaux d'établissement

Dans les administrations territoriales de plus de 200 agents et, dans les autres administrations, au-delà d'un seuil d'effectifs qui doit être fixé par décret, la loi prévoit la création, au sein des comités sociaux, d'une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (FSSCT). En dessous de ces seuils, si des risques professionnels le justifient, une formation spécialisée pourra être également instituée. 

Les comités sociaux, qui doivent être mis en place en 2022 à l'issue des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique, auront à connaître de nombreuses questions notamment :

  • le fonctionnement et l'organisation des services ;
  • l'accessibilité des services et la qualité des services rendus ;
  • l'égalité professionnelle ;
  • la protection de la santé, l'hygiène et la sécurité des agents ;
  • les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines ;
  • les lignes directrices de gestion (LDG) en matière de mutation, de mobilité, de promotion interne et d'avancement de grade des agents.

Les lignes directrices de gestion, qui permettront de déterminer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), seront adoptées par chaque administration employeur, après avis du comité social. Elles seront communiquées aux agents. Leur mise en oeuvre fera l'objet d'un bilan devant le comité social, sur la base des décisions individuelles prononcées.

À partir de 2021, le bilan social annuel élaboré par les administrations employeurs est remplacé par un rapport social unique. Ce document doit servir de support à un débat relatif à l'évolution des politiques des ressources humaines.

Dans l'attente de la mise en place des comités sociaux, certaines dispositions de la loi du 6 août 2019 sont, à titre transitoire, applicables aux comités techniques et aux CHSCT. Des décrets d'application doivent encore intervenir. À compter de leur publication :

  • les comités techniques seront seuls compétents pour examiner l'ensemble des questions relatives aux projets de réorganisation de service ;
  • les comités techniques et les CHSCT pourront être réunis conjointement pour l'examen des questions communes. Dans ce cas, l'avis rendu par la formation conjointe se substituera à ceux du CT et du CHSCT ;
  • les comités techniques seront compétents pour examiner les lignes directrices de gestion et le plan d'action pour l'égalité professionnelle entres les femmes et les hommes.

Le recours à la négociation renvoyé à une ordonnance

D'après l'étude d'impact du projet de loi, le cadre juridique actuel de la négociation au sein de l’administration, étoffé depuis la loi 5 juillet de 2010 relative à la rénovation du dialogue social, s’est avéré jusqu'ici insuffisant.

Le bilan des accords collectifs conclus dans la fonction publique n'est pas très positif si l'on regarde le "nombre modéré" d'accords conclus. Du reste, le suivi même des accords connaît des pratiques diverses.

La loi du 6 août 2019 habilite le gouvernement à prendre par ordonnance toutes les mesures afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d'accords négociés. "L'objectif est de promouvoir le rôle et la culture de la négociation et d’en développer la pratique, en particulier aux niveaux de proximité qui constituent le quotidien des agents, en vue de favoriser à tout niveau, y compris à l’échelle d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public hospitalier, social ou médico-social, la conclusion d’accords négociés".

L'ordonnance doit :

  • définir les autorités compétentes pour négocier avec les syndicats de fonctionnaires et les domaines de négociation ;
  • fixer les modalités d'articulation entre les différents niveaux de négociation (notamment ministériel et déconcentré) ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l'absence d'accords nationaux ;
  • déterminer les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques ainsi que les modalités d’approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique.