L’Europe, modèle de paix structurelle

La paix est l’essence même de la construction européenne. Après deux guerres mondiales dévastatrices, l’Europe entend transformer la pluralité et la rivalité des États en une coexistence parfois difficile, mais féconde, au service du bien commun.

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La construction européenne, fille plutôt que mère de la paix

Le mouvement d’unité européenne, porté par le congrès de La Haye en 1948, aboutit d’abord à la création du Conseil de l’Europe en 1949. Mais le Conseil de l’Europe n’est pas une organisation de sécurité collective, il exclut d’ailleurs les questions de défense de sa compétence, même si la Convention européenne des droits de l’homme adoptée en 1950 constitue « un instrument constitutionnel de l’ordre public européen » (arrêt Loizidou c. Turquie de 1995).

Elle conserve de nos jours une portée majeure à travers toute l’Europe pour le respect des droits de l’homme. Malgré la création d’une assemblée parlementaire, le Conseil de l’Europe ne fonde cependant la coopération européenne que sur une base intergouvernementale.

La relance du projet européen par la méthode « communautaire » – déclaration Schuman de 1950, lancement de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951 – ne relève pas non plus d’une logique d’organisation de la sécurité collective. Certes, l’idée de Jean Monnet et de Robert Schuman est de rendre la guerre impossible entre les États membres, en mutualisant le contrôle du cœur de leur industrie de guerre.

Dès son lancement, la construction européenne ne se pense pas contre la guerre, mais à l’abri de la guerre.

Mais si la construction européenne a bien pour objectif la paix et la réconciliation entre les nations européennes après deux guerres fratricides et meurtrières, cela n’apparaît nullement dans les traités, qui ne parlent pas de défense et d’interdiction du recours à la force.

Dès son lancement, la construction européenne ne se pense pas contre la guerre, mais à l’abri de la guerre. La réalité des communautés, notamment de la Communauté économique européenne de 1957, consiste à développer le libre-échange, à organiser des coopérations économiques, à favoriser le progrès économique et social, dans la continuité du plan Marshall qui s’accompagne, sous la pression des États-Unis, de la création d’une Organisation européenne de coopération économique (OECE, 1948).

L’ancien ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine a affirmé ironiquement que Joseph Staline et Harry S. Truman étaient les véritables « pères fondateurs » de la construction européenne. L’Europe de l’Ouest s’unifie dans les années 1950 par crainte de la menace soviétique et sous la protection américaine, dans le cadre de la stratégie de l’endiguement (« containment »). C’est encore plus frappant dans le domaine de la défense, avec l’échec de la Communauté européenne de défense (1954) et la primauté de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) pendant toute la guerre froide et jusqu’à nos jours.

À l’ombre de la protection américaine, le projet communautaire combine en réalité trois éléments :

  • une déclinaison régionale de certains principes universels de la sécurité collective (la régulation par le droit, le libre-échange, les droits de l’homme et la démocratie) ;
  • une actualisation des projets intégrateurs et supranationaux exprimant une civilisation européenne spécifique (héritée de la Chrétienté, comme on l’a vu, et accordant une place importante aux individus et aux politiques de solidarité) ;
  • et la constitution d’un pilier ouest-européen de l’Occident libéral transatlantique (comme l’exprime, le 4 juillet 1962, John F. Kennedy dans son « grand dessein » d’une communauté transatlantique à deux piliers).

L’extension de la construction européenne au champ politique a pourtant renforcé le lien entre sécurité collective et unification européenne. L’affirmation d’une action diplomatique européenne (la coopération politique européenne, 1970) puis d’une politique étrangère et de sécurité commune (traité de Maastricht, 1992) ne vise pas seulement à défendre les intérêts de l’Union européenne dans le monde, mais aussi à porter les valeurs de la sécurité collective :

  • la démocratie et les droits de l’homme ;
  • les principes des Nations Unies et du droit international ;
  • la paix et la sécurité internationale ;
  • le développement économique, social et environnemental ;
  • la suppression des obstacles au commerce, et plus largement le multilatéralisme (art. 21 TUE).

Dorénavant, l’Union européenne s’accroche aux principes du multilatéralisme comme le naufragé à son radeau.

Les opérations de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui sont déployées sur le terrain à partir de 2003 ont cette même vocation de contribuer à la paix, à l’État de droit, au développement. L’Union européenne a développé une coopération institutionnalisée avec l’ONU. Elle y déploie une action notamment à l’Assemblée générale et par ses politiques de développement.

Dorénavant, alors que le multilatéralisme est remis en cause à la fois par l’administration Trump, par les ambitions géopolitiques des grandes puissances non occidentales (Russie, Chine), par la montée des nationalismes, l’Union européenne s’accroche aux principes du multilatéralisme comme le naufragé à son radeau.

En même temps, l’Europe n’est jamais complètement sortie de la logique réaliste des rapports de force. L’OTAN n’a pas disparu après la fin de la guerre froide. La défense territoriale de l’Europe est toujours assurée par l’OTAN, comme l’affirment très explicitement les traités européens (art. 42-7 TUE). L’OTAN et les États-Unis ont joué un rôle clé pour mettre fin aux guerres de Yougoslavie dans les années 1990.

L’Europe de la défense qui s’est développée depuis se borne à des missions de stabilisation, d’observation, de formation, de soutien à l’État de droit. Elle n’a jamais vraiment lancé de missions coercitives. Et dans le développement des antagonismes mondiaux, avec la montée en puissance de la Russie et de la Chine, l’OTAN revient plus que jamais en force, avec tout le poids de la puissance américaine par derrière.

Depuis le début de la crise ukrainienne en 2014, c’est dans le cadre de l’OTAN, sous la pression des États-Unis, que les pays européens ont pris l’engagement de porter à 2 % du produit intérieur brut leur effort de défense. Et c’est l’OTAN qui a pris des mesures de « réassurance » et de « dissuasion » pour protéger les pays alliés les plus exposés, notamment les pays baltes, face à une potentielle menace russe.

 

La sécurité collective sur le continent européen

Si la construction européenne est autre chose que la traduction régionale d’un système universel de sécurité collective, les Européens ont tenté de mettre en place durant la guerre froide un cadre paneuropéen de sécurité collective pour dépasser l’antagonisme Est-Ouest.

La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), réunie entre 1973 et 1975, a adopté le « décalogue » (l’Acte final) d’Helsinki reprenant à l’échelle du continent européen un certain nombre des principes de la sécurité collective, tels que le respect de l’intégrité territoriale, l’inviolabilité des frontières, le non-recours à la force, la non-ingérence dans les affaires intérieures, les droits de l’homme, etc.

Après la fin de la guerre froide, la CSCE s’est institutionnalisée et est devenue en 1994 l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), basée à Vienne. Elle réunit désormais 57 États depuis l’Amérique du Nord jusqu’à l’Asie centrale en couvrant l’ensemble du continent européen, mais aussi l’Amérique du Nord – du fait du lien, exprimé par l’OTAN, entre la sécurité européenne et la sécurité transatlantique.

Son approche globale de la sécurité dans sa triple dimension (politico-militaire, économique, et humaine) en fait la déclinaison la plus élaborée de la sécurité collective à l’échelle régionale. Elle dispose d’instruments pratiques et de missions de terrain pour gérer les crises et les conflits, comme l’a montré le déploiement d’une importante mission d’observation en Ukraine à partir de 2014.

Mais l’OSCE est fragile. Elle fonctionne à l’unanimité et n’a pas d’organe exécutif comme le Conseil de sécurité des Nations Unies. Elle est à la merci du moindre blocage par un État participant. Ses instruments de maîtrise des armements – le document de Vienne sur les mesures de confiance, le traité sur les forces conventionnelles en Europe – sont en crise face à l’escalade des tensions entre l’OTAN et la Russie.

La dimension humaine de l’organisation permet, comme au temps de la guerre froide, de mettre sur la table les questions de droits de l’homme dans les pays qui les respectent mal. Mais la dimension économique est sous-développée : c’est en réalité autour de l’Union européenne que s’articule l’économie du continent, et l’Union eurasiatique organisée autour de la Russie est de peu de poids en face.

Perspectives

Autant les pays de l’Union européenne ont réussi entre eux, mais en vérité sous la protection américaine, à dépasser leurs rivalités séculaires, à réaliser les espoirs les plus utopiques des penseurs de l’unité européenne, et à établir une paix qui peut paraître perpétuelle – mais l’est-elle vraiment ? –, autant ils sont confrontés à l’Est, face à la Russie, et plus lointainement face à la Chine, à des relations qui en sont restées au stade westphalien des relations internationales.

L’Europe est en réalité bien loin d’un système de sécurité collective achevé. Le multilatéralisme a fait des progrès depuis la fin de la guerre froide. Mais la tendance s’inverse avec la recrudescence des rivalités géopolitiques, la relance de la course aux armements, l’application trop relative des droits de l’homme et de la démocratie, la remise en cause des organisations internationales et du droit international.