Défis et enjeux économiques de la transition écologique

La transition écologique nécessite de réaliser des choix stratégiques pertinents. Le marché, à lui seul, ne saurait les orienter. Ils doivent être pilotés dans le cadre de politiques publiques cohérentes. Si le levier le plus efficace reste l’action sur les prix, l’effet de la transition écologique sur l’emploi est plus difficile à évaluer.

Par  Jacques Le Cacheux - université de Pau et des Pays de l’Adour, ENPC, Sciences Po et Stanford University in Paris

17 minutes

L’écologie est-elle l’ennemie de l’emploi ? Écologisme "utopique", ou au mieux angélique, contre réalisme économique, croissance économique contre décroissance : c’est bien souvent en ces termes que sont présentés les choix d’orientation des économies alors que l’environnement naturel de la planète est confronté à un ensemble de crises écologiques, sans doute pas sans précédent mais qui, pour la première fois, sont les conséquences directes, amplement documentées et démontrées désormais, des activités humaines.

Des choix politiques difficiles

Les médias relaient amplement les indices les plus notoires, nombreux, de ces crises, qu’il s’agisse de l’empreinte écologique et de son corollaire, le "jour du dépassement", survenu en 2018 le 1er août, alors qu’il était le 21 décembre en 1971, et encore le 28 septembre en 2000. Le changement climatique est considéré, à juste titre, comme l’aspect le plus dangereux et le plus pressant de ces menaces ; mais l’effondrement de la biodiversité, les perturbations engendrées par les pratiques agricoles dans les cycles de l’azote et du phosphore, la contamination des milieux naturels et des aliments par les pesticides, les perturbateurs endocriniens, les déchets de toutes sortes, notamment nucléaires, etc., sont autant de manifestations de cette urgence écologique.
La prise de conscience progresse assurément, notamment dans les pays européens. Mais les choix politiques tardent à se concrétiser, voire s’orientent encore résolument vers des options peu compatibles avec le rétablissement d’un meilleur équilibre écologique. Le poids des habitudes et des groupes de pression, en particulier ceux dont les intérêts sont le plus directement menacés par les changements nécessaires, la crainte de coûts élevés de la transition, notamment à court terme, ou de perte de compétitivité par rapport aux économies ne s’engageant pas dans la même transformation et, parfois, le manque de vision des décideurs publics engendrent une inertie considérable.

Il est vrai que la transition écologique est un processus complexe dont les objectifs intermédiaires doivent être définis avec soin et hiérarchisés. Le but ultime est de minimiser les conséquences négatives des activités humaines sur l’environnement naturel, tout en sachant que ces conséquences ne peuvent être éradiquées. Même si les humains se convertissaient tous à la plus grande sobriété dans toute activité impliquant l’usage de ressources naturelles ou ayant un impact sur l’environnement, celui-ci ne serait pas indemne de toute atteinte. L’état de la planète nécessite donc d’agir sur plusieurs fronts et passe par un large éventail de mesures :

  • bannir certaines atteintes, en limiter d’autres ;
  • réduire, autant que possible, les prélèvements de ressources non renouvelables (minerais, énergies et eau fossiles, etc.) et réguler ceux des ressources renouvelables (ressources halieutiques, eau douce, etc.) ;
  • évaluer avec précaution les effets sur la santé humaine ou l’environnement naturel de certaines avancées technologiques, telles que les organismes génétiquement modifiés (OGM) ou les nanoparticules ;
  • diminuer les rejets dans l’environnement naturel (gaz à effet de serre et autres gaz modifiant la composition de l’atmosphère, produits chimiques et plus ou moins toxiques, mais aussi déchets de toutes sortes)…

La lutte contre le changement climatique – érigée en priorité parce que présentant un caractère d’urgence, pour la survie de l’humanité et pour la plupart des espèces vivantes – n’est, on le voit, que l’un des volets d’une telle transition, et ne devrait pas être menée sans considérer les effets néfastes des solutions envisagées sur d’autres aspects de l’environnement naturel.

En outre, si certains problèmes environnementaux sont, par nature, essentiellement locaux (la pollution atmosphérique des villes, par exemple), nombre d’autres ont une dimension internationale, voire planétaire, de sorte que leur résolution exigerait, idéalement, une coordination, à l’exemple de l’accord de Paris sur le climat, ou une action internationale. La transition écologique est donc une révolution technologique profonde et multidimensionnelle, dont les objectifs sont relativement aisés à identifier mais qui nécessite un pilotage par la puissance publique, dans la mesure où les marchés, laissés à eux-mêmes, n’engendreront pas les signaux de prix adéquats. Ce pilotage suppose de faire des choix, tant en termes de hiérarchie des objectifs et de rythme qu’en termes d’instruments de politique publique.

Pour guider ces choix, l’analyse coûts-bénéfices que permet le raisonnement économique est un outil essentiel, qui n’évacue toutefois pas la dimension éthique, dans la mesure où la répartition, entre les individus à un moment donné et entre les générations successives, des coûts et des bénéfices différera selon les sentiers de transition retenus.

Comment la transition écologique se traduit-elle concrètement ?

Si l’information et la persuasion sont des facteurs permissifs des changements nécessaires de comportements de consommation et de modes de production, la transition écologique peut difficilement se passer d’incitations pécuniaires. Celles-ci impliquent des modifications importantes des prix et coûts relatifs, pour inciter consommateurs et producteurs à faire des choix plus compatibles avec la préservation de l’environnement et à économiser les ressources naturelles rares.

L’action sur les prix et les coûts : un levier efficace

La réglementation peut, bien sûr, jouer un rôle, notamment lorsqu’elle bannit certains usages de ressources naturelles ou certains produits nocifs à l’environnement naturel et à la santé humaine ; mais elle se révèle dans la plupart des cas insuffisante, voire inopérante, notamment lorsque l’interdiction n’est pas possible. La théorie économique suggère en effet que les décisions des agents économiques privés, consommateurs ou producteurs, sont surtout influencées par les prix ou les coûts des différentes options auxquelles ils sont confrontés lors de leurs choix de consommation ou de production.

L’exemple de la réglementation des émissions des véhicules illustre bien cette réalité. Interdire les centres-villes aux véhicules polluants est évidemment possible, mais ne réduit que les pollutions locales. Et imposer aux constructeurs automobiles des plafonds d’émissions (de gaz carbonés, pour lutter contre le réchauffement climatique, ou de particules fines, pour réduire la pollution locale qui affecte la santé des populations exposées) n’est pas suffisant. Cela ne s’explique pas tant par le fait que lesdits constructeurs s’efforcent de contourner la réglementation, voire fraudent, que parce que ces réductions des émissions par kilomètre parcouru sont, pour une bonne part, obtenues en diminuant la consommation kilométrique du véhicule, ce qui abaisse le coût d’usage par kilomètre pour l’usager. Ce dernier est donc incité à parcourir davantage de kilomètres, de sorte que les émissions totales augmentent au lieu de diminuer.

Dans la mesure où les atteintes à l’environnement naturel ou à la santé constituent des "effets externes" (ou "externalités") des diverses activités économiques qui les engendrent, elles ne peuvent être efficacement combattues ou atténuées qu’en interdisant ces activités – ce qui est le plus souvent impossible ou excessivement coûteux – ou en "internalisant le coût social" de ces externalités. Dans ce dernier cas, il s’agit de faire supporter à l’agent responsable de ces activités un coût additionnel au prix de marché (lequel a été déterminé sans tenir compte du coût externe).
Il faut donc que la puissance publique intervienne pour "corriger" les prix de marché, soit au moyen d’une taxe, soit en créant des "droits d’émission" et en autorisant l’ouverture d’un marché permettant d’échanger ces droits, qui ont alors un prix. L’exemple le plus connu de telles interventions est celui du carbone, objet, dans certains pays, d’une "taxe carbone" et, dans d’autres, d’un système de quotas d’émission échangeables sur un marché (pour un exposé plus détaillé du raisonnement économique "pigouvien" justifiant l’intervention publique, et pour une description des mécanismes existants en Europe, voir Laurent É. et Le Cacheux J., Économie de l’environnement et économie écologique, 2015, Paris, Armand Colin). Un état des lieux des politiques de prix du carbone menées dans les différents pays du monde est publié chaque année par la Banque mondiale.

La France et l’Allemagne : des choix énergétiques différents

Même si l’on se limite à la seule dimension énergétique de la transition, l’analyse des options choisies par des pays proches et de niveau de développement comparable que sont l’Allemagne et la France illustre la variété des choix politiques envisageables, tant en ce qui concerne les priorités que les rythmes ou la répartition des coûts.

Alors que l’Allemagne a fait de la sortie du nucléaire (en 2022) un impératif, la France a choisi de ne réduire que progressivement la part de cette source d’énergie. L’Allemagne s’est quant à elle lancée dans une ambitieuse politique de transition énergétique (Energiewende) fondée sur le développement des énergies renouvelables et la réduction de la demande d’électricité des ménages, en subventionnant fortement l’éolien, le photovoltaïque ainsi que la production d’énergie à partir de la biomasse et en augmentant fortement le prix de l’électricité payé par les ménages. Toutefois, elle demeure un gros producteur de charbon – l’énergie fossile la plus émettrice de gaz à effet de serre et de particules fines – et n’a pas souhaité faire payer à son industrie le prix de la transition énergétique, pour préserver sa compétitivité.

Le gouvernement allemand n’a pas non plus tenté de réduire l’usage des carburants fossiles dans les transports terrestres ou de limiter la circulation des véhicules diesel dans les villes, pour ne pas handicaper ses constructeurs automobiles. Dès lors, si le mix énergétique allemand est un peu plus favorable aux énergies renouvelables qu’en France, la demande totale d’énergie continue d’augmenter en Allemagne et les sentiers de réduction des émissions de gaz à effet sont très voisins. Une étude récente de France Stratégie compare les performances allemandes et françaises ; elle montre les limites de la stratégie allemande et la difficulté qu’éprouve l’Allemagne à atteindre ses objectifs climatiques, en dépit des moyens financiers considérables investis.

L’Union européenne et la réduction des émissions de gaz à effet de serre

Plus avancée et plus médiatisée que la plupart des autres volets de la transition écologique, la politique climatique européenne affiche des objectifs plus ambitieux que ceux annoncés lors de la COP 21 à Paris en décembre 2015 par les autres pays. L’Union européenne veut en effet réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40% à l’horizon 2030 par rapport à leur niveau de 1990. Ainsi, un nombre croissant de pays membres a introduit des taxes sur les énergies fossiles consommées par les ménages et les autorités publiques européennes ont choisi, depuis 2005, de soumettre les principaux émetteurs industriels (environ 11 000 établissements industriels, représentant 40% des émissions européennes de gaz à effet de serre) à un mécanisme de quotas d’émissions, échangeables sur un marché (données de la Banque mondiale).

La France a, depuis janvier 2014, instauré une taxe carbone sur les carburants fossiles dont il était prévu d’augmenter chaque année le montant. Introduite au niveau de 7 euros la tonne de CO2, elle a atteint 44,60 euros la tonne en 2018 et devait, selon la loi de finances votée fin 2018, être progressivement portée à 100 euros la tonne en 2022. Mais le gouvernement a, en décembre 2018, suspendu les hausses prévues à la suite des protestations du mouvement des Gilets jaunes.

Les pays européens continuent cependant de distribuer gratuitement la majorité de ces quotas. Ils sont toutefois parvenus, fin 2018, à s’accorder sur une diminution significative de la quantité totale disponible à partir de 2021. Dès lors, le prix européen du carbone a augmenté (environ 25 euros la tonne en mai 2019), ce qui reste insuffisant pour inciter la plupart des industriels à innover et d’aboutir à une réduction des émissions industrielles suffisante pour atteindre l’objectif (une analyse des défauts de fonctionnement du marché européen des droits d’émission de carbone est proposée dans Laurent É. et Le Cacheux J., Une Union sans cesse moins carbonée ? Vers une meilleure fiscalité européenne contre le changement climatique, Notre Europe-Institut Jacques Delors, 2009).

La politique climatique met ainsi en lumière quelques-uns des défis auxquels sont confrontés les décideurs publics dans la mise en œuvre de la transition écologique : comment fixer les "bons prix" des sources de pollution ou des ressources naturelles dont on souhaite réduire l’usage ? Et à quel rythme convient-il d’augmenter ces prix pour inciter à l’adoption de nouvelles technologies, de nouvelles sources d’énergie et encourager la sobriété énergétique ? Les consommateurs doivent-ils être mis à contribution et selon quelles modalités ? Faut-il subventionner certaines technologies, notamment dans la production d’énergies renouvelables, ou des travaux destinés à réduire la demande d’énergie, et dans quelle mesure ? Comment organiser la reconversion des secteurs négativement affectés par ces transformations et des salariés concernés ?

Dans la mesure où certaines catégories de la population subiront des coûts, voire la perte de leur emploi, l’acceptabilité sociale de ces politiques dépend beaucoup de la manière dont les pouvoirs publics en répartissent les coûts à court terme, même si l’on peut escompter que les avantages de long terme profitent à tous et seront supérieurs aux sacrifices à consentir dans les premières années de la transition.

Quels seront les effets sur l’emploi et la croissance ?

La transition écologique est-elle néfaste en termes d’emploi ? C’est, évidemment, une question cruciale, qui se pose à propos de toute révolution technologique et à laquelle il est particulièrement malaisé d’apporter une réponse univoque et précise.

Les impacts de la transition écologique en matière d’emplois

Comme toute transformation profonde des modes de production et de consommation, elle engendre des destructions d’emplois dans les secteurs dont les technologies deviennent obsolètes ou trop coûteuses compte tenu du nouveau système de prix relatifs. Il est ainsi évident que les activités d’extraction minière, de production et de distribution d’énergies fossiles, mais aussi les activités de transport telles qu’elles sont aujourd'hui organisées, et peut-être celles qui contribuent à la production d’électricité d’origine nucléaire, sont appelées à diminuer, et l’emploi dans ces secteurs à se réduire. Mais, à l’inverse, de nouveaux gisements d’emplois seront engendrés par le développement d’autres secteurs d’activité, dans la production d’énergies renouvelables, dans le bâtiment – en vue d’améliorer les performances énergétiques des logements et des locaux à usage professionnel –, dans le recyclage des matériaux et la valorisation des déchets, dans l’entretien des équipements qui remplaceront ceux à usage unique ou à obsolescence rapide – lesquels dominent aujourd’hui dans la plupart des domaines de la consommation, etc.

Créations et destructions d’emplois : quelle balance ?

La balance entre destructions et créations d’emplois est difficilement prévisible, mais deux arguments – l’un théorique, l’autre empirique – permettent néanmoins de supputer de quel côté elle penchera.

La théorie économique permet d’attendre un effet bénéfique sur l’emploi du simple fait de la modification des prix relatifs des intrants (matières premières ou facteurs de production utilisés dans le processus de production pour l’élaboration d’un produit) – le renchérissement des matières premières et des énergies fossiles devant inciter les entreprises à économiser ces consommations intermédiaires en choisissant des technologies relativement plus intensives en main-d’œuvre. En outre, si les recettes perçues par les pouvoirs publics grâce aux taxes environnementales (taxes carbone, sur les déchets, sur d’autres émissions, sur l’usage de l’eau douce, etc.) sont, au moins en partie, utilisées pour réduire les prélèvements obligatoires pesant sur le travail, il en résultera ce qu’il est convenu d’appeler un "double dividende" de la fiscalité écologique, son augmentation ayant pour effets de réduire les pollutions et autres atteintes à l’environnement naturel, mais aussi de réduire le coût du travail pour les employeurs ou d’accroître le revenu net du travail pour les salariés, ce qui a des conséquences bénéfiques sur l’emploi. L’argument empirique, qui conforte cette analyse théorique, découle des observations récentes et des simulations faites sur la base de modèles économétriques.

D'une part, les différents secteurs de "l’économie verte" sont des employeurs de plus en plus importants dans les pays développés (OCDE, Green Growth Indicators 2017). Le secteur de production des énergies renouvelables a créé, ces dernières années, un nombre considérable et croissant d’emplois : selon les données de l’IRENA, ce secteur employait en 2016, près de 10 millions de salariés dans le monde, contre 7 millions en 2012.

D’autre part, les scénarios de transition énergétique élaborés pour la France (voir le scénario négaWatt 2017-2050) concluent généralement que les créations d’emplois dans les nouveaux secteurs et dans le bâtiment excèdent les destructions dans les secteurs négativement affectés par la transition, de sorte que le solde est très positif : plus de 180 000 emplois supplémentaires pour la France à l’horizon 2022, et plus de 700 000 à l’horizon 2050, selon le scénario ADEME-OFCE, voire 900 000 selon une autre étude récente de l’ADEME. Ces conséquences favorables en termes d’emploi sont, évidemment, entachées d’une grande incertitude, comme pour toute projection des effets de profonds changements technologiques. Le solde net de créations d’emplois sera, comme le suggère la théorie, d’autant plus positif que des politiques d’accompagnement, tant pour l’encouragement des technologies que pour le coût relatif des intrants, permettront d’orienter la transformation dans des directions plus propices.

Quel impact sur la croissance ?

Quant aux effets à attendre sur la croissance, leur ampleur est encore plus incertaine. Selon les projections citées plus haut, ils devraient être légèrement positifs, notamment grâce à l’important effort d’investissement que requiert la transition écologique : après tout, il ne s’agit de rien moins que de remplacer une bonne partie des infrastructures et du stock de capital – productif et immobilier – existants, rendus obsolètes par les innovations technologiques, par du capital adapté aux nouveaux fonctionnements de l’économie. Un processus nécessairement coûteux, mais dont l’expérience montre qu’il est générateur de croissance économique et, s’il atteint ses objectifs, de bien-être.