L’Union européenne face aux "Trump Shocks"

L'arrivée de Donald Trump à la Maison Blanche en 2017 a constitué une rupture dans l’histoire des États-Unis qui a des répercussions profondes appelant à un sursaut d'une Union européenne (UE) déjà mise à rude épreuve par une succession de crises : économique, financière, sociale, migratoire, sécuritaire, Brexit ....

Par  Philippe Huberdeau - Conseiller des Affaires étrangères et administrateur à la Commission européenne.

18 minutes

Sur la forme, le 45e président américain inaugure un mode de gouvernement pour le moins déconcertant dans lequel les réseaux sociaux semblent jouer un rôle plus déterminant que les institutions. La tendance est à l’hyper-présidentialisation du régime à travers la multiplication des décrets présidentiels ("executive order") et à la marginalisation du Congrès (en particulier la Chambre des représentants dominée par les Démocrates, mais aussi le Sénat où les Républicains ne disposent que d’une courte majorité), ou encore la dévalorisation de l’expertise des différents départements ministériels dont les occupants sont renouvelés avec une fréquence élevée, au point que l’expression "Administration Trump" a tout d’un oxymore. Le Président Trump a pu ainsi déclarer lui-même : "It's very easy, actually, to work with me. You know why ? Because I make all the decisions. They don't have to work" (Il est très facile de travailler avec moi. Pourquoi ? Parce que je prends moi-même toutes les décisions. Ils ne sont donc pas obligés de travailler).

Sur le fond, si à certains égards le Président Trump s’inscrit dans un penchant historique des États-Unis pour l’isolationnisme, il innove par ailleurs en bousculant les positions américaines traditionnelles et en érigeant l’imprévisibilité en méthode de gouvernement. Les ruptures qu’il provoque portent tant sur la conception du rôle des États-Unis dans les relations internationales, que sur la pertinence du lien transatlantique, ou encore sur le bien-fondé de la construction européenne elle-même : les "Trump Shocks" (pour reprendre l’expression utilisée au sujet des chocs causés dans les années 1970 par la politique étrangère de Richard Nixon), sont autant de défis pour l’avenir de l’UE.

Déstabilisée par le caractère imprévisible et parfois contradictoire des déclarations du chef de la Maison blanche en matière internationale, inquiète d’un éventuel affaiblissement du lien transatlantique, l’Union européenne n’a d’autre choix que de réagir. Sa réaction passera par une réflexion collective conduisant à une clarification de ses finalités à un moment où elle doit faire face à des interrogations multiples dans un contexte difficile marqué par un réarmement menaçant de la Chine et de la Russie, ainsi que par la montée des populismes et par le Brexit.

Les "Trump Shocks" bousculent l’ordre international

Les prises de position du Président Trump en matière de politique étrangère sont apparues erratiques, donnant lieu à des déclarations volontiers provocatrices aussi bien qu’à des revirements spectaculaires. Dès sa prise de fonction, il a par exemple paru remettre en question la doctrine d’une Chine unique à l’occasion d’un entretien avec la présidente de Taïwan, Tsai Ing-Wen, avant d’en réaffirmer le principe lors d’une conversation avec le président chinois, Xi Jinping. Le Président des États-Unis a également pu prendre des initiatives intempestives concernant la Corée du Nord ou encore sur la crise syrienne sans prendre en considération la position de ses alliés. L’augmentation du budget de la défense américaine pour atteindre le montant record de 716 milliards de dollars en 2019, ou encore les propos ambigus tenus sur le recours à l’arme nucléaire ("Pourquoi les États-Unis fabriquent-ils des armes nucléaires si ce n'est pas pour les utiliser ?") dénotent enfin une inquiétante tendance à la provocation.

Dans le domaine commercial, le 45e président américain menace de manière récurrente de relever de façon drastique les droits de douane sur les importations des partenaires avec lesquels les États-Unis entretiennent un déficit commercial jugé trop important (Chine, Mexique, mais aussi Canada et UE), et il n’hésite pas à passer à l’acte en recourant de manière abusive aux instruments unilatéraux de défense commerciale : droits anti-dumping et compensateurs, mais aussi utilisation de la section 232 relative aux atteintes à la sécurité nationale pour imposer un relèvement des droits de douane de 10% sur l’aluminium et de 25% sur l’acier. Ce faisant, Donald Trump ne se comporte au demeurant pas très différemment de ce que fit Richard Nixon lorsqu’il utilisa en 1971 le Trading with the Enemy Act de 1917 pour imposer un relèvement général de 10% des droits de douanes américains.

Privilégiant les relations bilatérales dans lesquelles les États-Unis peuvent utiliser à plein le rapport de forces à leur avantage, le Président Trump voue aux gémonies les enceintes de coopération internationales qui limitent sa liberté d’action. Ce faisant, il s’inscrit en opposition totale avec ses prédécesseurs et remet en cause le système multilatéral instauré par les États-Unis après la Seconde Guerre mondiale. Cette réorientation de la politique américaine a donné lieu à une longue chronique de décisions radicales : retrait des États-Unis de l’accord de Paris sur la lutte contre le réchauffement climatique et du partenariat commercial transpacifique (TPP), dénonciation du traité sur les Forces nucléaires intermédiaires (FNI) sans concertation avec les Européens, dénonciation unilatérale de l’accord sur le nucléaire avec l’Iran et menaces à l’encontre des États européens tentant de poursuivre sa mise en oeuvre, obstruction au fonctionnement de l’Organe de Règlement des différends de l’OMC, réduction de la contribution américaine à l’ONU, retrait de l’UNESCO…

Cette nouvelle orientation de la politique étrangère américaine risque de s’avérer déstabilisatrice pour un ordre mondial caractérisé par un retour de la multipolarité succédant à la bipolarité de la guerre froide. Le relèvement unilatéral des droits de douane imposés par les États-Unis pourrait lui-même dégénérer en guerre commerciale. En accentuant le niveau d’incertitude et d’insécurité dans des rapports internationaux déjà mis à mal par le comportement d’acteurs tels que la Chine ou la Russie, les décisions du Président Trump pourraient relancer la course aux armements et la prolifération nucléaire.

Le retour en force du protectionnisme et du hard power conduisent par la même occasion à une dépréciation des leviers d’influence traditionnels de l’Europe que sont la négociation d’accords commerciaux et l’élaboration de normes juridiques internationales.

Afin d’enrayer cette perte d’influence, l’UE se doit d'accélérer la constitution d’une défense européenne commune et consolider un groupe de pays "like-minded" au sein des institutions multilatérales aux côtés d’États tels que le Japon, le Canada, l’Australie, la Suisse, la Norvège, ou encore le Chili. C'est tout le sens de l'Alliance pour le multilatéralisme lancée par La France et l'Allemagne. Bien que qualifiée de "rival systémique" de l’Union européenne, la Chine pourrait être associée aux efforts de préservation du système commercial multilatéral ou de renforcement de la lutte contre le changement climatique, sujets sur lesquels elle partage des intérêts objectifs avec l’UE ainsi que l’illustre la déclaration franco-chinoise adoptée lors de la rencontre entre le Président Xi Jinping, le Président Emmanuel Macron, la Chancelière Angela Merkel et le Président Jean-Claude Juncker le 26 mars 2019, et par laquelle Pékin et Paris "s’engagent à promouvoir le multilatéralisme fondé sur le droit international".

Cette réorientation majeure de la politique étrangère américaine n’épargne en outre pas le lien transatlantique.

La remise en cause du lien transatlantique

En enjoignant l’ensemble des membres de l’Alliance atlantique de relever le niveau de leurs dépenses militaires pour se rapprocher des 2% du PIB, Donald Trump ne fait que reprendre le discours continûment tenu par Washington à l’adresse de ses alliés occidentaux depuis les années 1980 et vient leur rappeler l’engagement explicite souscrit par eux au Sommet du Pays de Galles de 2014.

Mais en qualifiant l’OTAN d’ "obsolète" et en menaçant de suspendre l’engagement d’assistance mutuelle inscrit à l’article 5 de ce traité à l’égard des pays qui ne satisferaient pas au critère des 2%, le Président américain opère une rupture profonde avec ce qui a constitué un pilier essentiel de la politique étrangère américaine et de la sécurité européenne pendant sept décennies.

Qui plus est, en omettant complètement de son discours inaugural les thèmes de la démocratie et des droits de l’homme, le Président Trump a semblé prendre ses distances avec les principes fondateurs de la communauté occidentale incarnée par l’OTAN et le G7, et il s’est attiré des critiques sévères jusque dans son propre camp, notamment en la personne de feu le sénateur John McCain.

À la Conférence de Munich pour la sécurité ("Wehrkunde", forum annuel fondé en 1962 et consacré à la sécurité internationale) de février 2019, le discours du vice-président Mike Pence a ainsi été accueilli par un silence glacial, tandis que le plaidoyer d’Angela Merkel pour la coopération entre alliés au service de valeurs communes, critique implicite mais transparente du Président américain (fait inédit pour un chancelier allemand), a été accueilli par une standing ovation.

La dilution du lien transatlantique apparemment assumée par le nouveau Président américain pourrait encourager la Russie à élargir sa sphère d’influence. Cet affaiblissement serait particulièrement malvenu dans un contexte où l'UE continue d’être considérée comme une menace stratégique par le Président Poutine, et où s’accumulent les soupçons à l’encontre de Moscou de menées hybrides visant à saper les fondements des démocraties occidentales via le financement de partis extrémistes, la diffusion massive de fakes news, et le lancement de cyber-attaques sophistiquées.

Après avoir engrangé les dividendes de la paix en baissant la part de leur PIB consacrée aux dépenses militaires de plus de 3% dans les années 1980 à moins de 1,5% en 2015, certains pays européens membres de l’OTAN tels que la Pologne, l’Italie ou les États baltes ont à nouveau augmenté leurs dépenses militaires. L’Allemagne, qui avait amorcé un relèvement de son budget de défense en 2018 devrait voir celui-ci à nouveau reculer en 2020 et ainsi manquer son objectif déclaré d’atteindre 1,5% en 2025.

Si la perspective du Brexit risque de priver l’Europe de la défense d’un acteur stratégique majeur, elle incite également les Vingt-Sept à accroître leur coopération en vue d’une véritable base industrielle et technologique de défense commune, notamment à travers les rapprochements franco-allemand pour la production de systèmes d’armes terrestres, franco-germano-espagnol pour la conception du système de combat aérien du futur, et franco-italien dans l’armement naval. Le lancement en 2017 de la Coopération Structurée Permanente entre 25 États membres et la création par la Commission européenne d’un Fonds européen de défense doté de 13 milliards d’euros sur la période 2021-2027 contribuent à l’objectif de parvenir à l’"autonomie stratégique" de l’Union européenne figurant dans la Stratégie globale de l’UE (SGUE) élaborée par la Haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, et adoptée par les États membres en juin 2016.

Face au risque d’un affaiblissement de la communauté de valeurs transatlantique, il revient en outre à l’UE de redoubler d’efforts pour défendre la démocratie et l’État de droit. L’UE devrait se montrer plus offensive dans la défense de la démocratie et des droits de l’Homme tout en veillant à ne pas prêter le flanc aux critiques qualifiant ces valeurs d’européo-centrées et à ne pas paraître se contredire lors qu’il s’agit de faire face à l’afflux de demandeurs d’asile ou de coopérer avec certains régimes dans leur lutte contre le terrorisme.

Faisant peu de cas du lien transatlantique, Donald Trump n’hésite pas non plus à afficher son euroscepticisme.

.

Donald Trump, chantre de l’euroscepticisme ?

Rompant là aussi avec sept décennies de politique étrangère américaine, le Président Trump remet en cause le bien-fondé du projet européen lorsque, dans une interview le 15 janvier 2017, il se félicite du Brexit [qui] "va se révéler être une chose géniale" ou qu’il prédit d’autres départs de l’Union qualifiée d’ "instrument pour l’Allemagne dont la Grande-Bretagne a eu bien raison de sortir". 

Si Donald Trump a eu des propos plus amènes dans une interview accordée à Reuters le 24 février 2017 : '"Je suis totalement favorable à l’UE. Je pense que c’est formidable", lors de sa visite à Londres le 3 juin 2019 il a qualifié les héraults du Brexit que sont Boris Johnson et Nigel Farage "de types très bien, de personnes très intéressantes", ne craisgnant pas ainsi d'attiser encore davantage une crise politique déjà profonde au Royaume-Uni.

À certains égards, s’agissant de l’Europe, l’approche de l’actuel président américain, n’est pas si différente de celle de ses homologues chinois et russe : tous trois privilégient les relations bilatérales avec les États membres et font peu de cas du dialogue avec les institutions de l’UE. Donald Trump et Vladimir Poutine semblent tous deux considérer les relations avec les Européens, comme d’ailleurs l’ensemble des rapports internationaux, comme un jeu à somme nulle. De même, un parallèle peut être dressé entre le populisme et le nationalisme professés par le président américain et son homologue russe, lesquels trouvent un écho dans les partis anti-européens qui bénéficient d’une audience de plus en plus forte dans certains États membres.

À l’instar de ce qui se passa lors de l’intervention armée américaine en Irak en 2003, l’orientation de la politique de Donald Trump sur les plans intérieur (durcissement des conditions d’accès au territoire américain, politiques restrictives à l’égard des populations immigrées, confrontations avec les juges et les médias) et international (rapprochement apparent avec la Russie, remise en cause du Plan d’action conjoint signé avec l’Iran, transfert de l’Ambassade américaine à Jérusalem) est une source potentielle de divisions en Europe : certains États membres peuvent se réclamer des positions de Donald Trump comme modèle de leur politique "illibérale", tandis que d’autres considéreront l’orientation de l’actuel président américain comme incompatible avec les valeurs européennes.

Dans ce contexte obligeant l’UE à réagir, les Européens doivent se garder de renouer avec l’anti-américanisme en vogue dans la première moitié du XXe siècle. L’Europe devrait cependant passer d’une construction fondée uniquement sur une "solidarité de fait", conforme à la théorie fonctionnaliste, à un projet qui définit clairement ses finalités, tant en termes institutionnels qu’éthiques et en parallèle multiplier les ponts avec la société civile et les élus américains attachés aux valeurs de démocratie et de droits de l’Homme.

L’Union européenne en quête d’un nouveau cap

Selon de nombreux observateurs, les positions internationales de Donald Trump pourraient précipiter la déconstruction de l’Europe de plusieurs manières. En affaiblissant les institutions multilatérales, en provoquant un retour au protectionnisme et en déclenchant une nouvelle course aux armements y compris nucléaires, elles pourraient rendre inopérants les vecteurs traditionnels du soft power européen. En retirant sa garantie de sécurité à tout ou partie des États européens, elles pourraient être interprétées par la Russie comme une incitation à se montrer plus entreprenante et par la Chine comme une invitation à être davantage intrusive. Enfin, en alimentant les critiques adressées aux institutions européennes, elles pourraient encourager les tendances nationalistes et semer la division.

Alors que Jean Monnet savait pouvoir compter sur une impérieuse "nécessité" pour faire avancer la construction européenne, les modestes progrès enregistrés par celle-ci depuis le traité de Maastricht et la fin de la guerre froide apparaissent avant tout comme le produit du hasard et des circonstances. Dès lors que l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump inaugure une inquiétante période porteuse d’incertitude et de dangers, l’UE ne peut cependant demeurer attentiste.

Au-delà du lancement de la Coopération structurée permanente et de la mise en place d’un Fonds européen de défense, l’établissement d’une véritable "souveraineté européenne" nécessite le développement d’une base industrielle et technologique de défense qui passe notamment par l’instauration d’une préférence européenne pour l’acquisition de matériel militaire. L’élaboration d’une culture stratégique commune est elle-même un processus de long terme qui résultera d’un ensemble d’initiatives communes telles que l’Initiative européenne d’intervention lancée en juin 2018 entre neuf pays européens, et dont le Royaume-Uni est membre.

Cette "souveraineté européenne" suppose également une indépendance d’action en matière de sanctions économiques et financières, autrement dit une immunité vis-à-vis du caractère extra-territorial du dispositif de sanctions économiques américain adossé au dollar. La création en janvier 2019 du mécanisme INSTEX (Instrument in Support of Trade Exchanges) représente une première étape qui doit cependant encore faire la preuve de son efficacité dans le cadre de la crise iranienne. À plus long terme, le rôle international de l’euro pourrait encore être renforcé pour atteindre un niveau plus conforme au poids de l’UE dans le commerce mondial : si 36% des paiements internationaux s’effectuent en euro contre 40% pour le dollar, 88% des transactions de change se font avec le dollar contre seulement 31% avec l’euro, et l’euro ne représente que 20% des réserves de change internationales contre 62% pour le dollar.

L’UE ne doit par ailleurs pas perdre de vue les valeurs de démocratie et de droits de l’homme qui sont au cœur de son identité et de son soft power, complément indispensable du hard power et de la puissance économique pour assurer un réel leadership. Avec un taux de participation supérieur à 50%, soit le plus élevé en 20 ans, les dernières élections européennes, bien que confirmant la montée de partis anti-européens, ont envoyé un signal encourageant de regain d’intérêt des électeurs qui pourrait donner une nouvelle dynamique aux débats politiques européens.

Parallèlement au renforcement des processus démocratiques au niveau européen, l’UE doit regagner en crédibilité en faisant mieux respecter les principes et les valeurs fondamentales au niveau des États-membres. Au-delà du déclenchement de la procédure de l’article 7 du Traité de l’UE à l’encontre de la Pologne et de la Hongrie, des moyens plus efficaces doivent être trouvés afin de garantir le respect de la démocratie et de l’Etat de droit par les Etats membres, par exemple en s’appuyant sur les procédures d’allocation de fonds européens.

Enfin, face aux nouveaux défis du XXIe siècle, la question se pose aussi de savoir s’il ne faudrait pas élargir l’assise fédérale de la construction européenne au-delà des seules politiques monétaire, commerciale et de concurrence. Le Livre blanc sur l’avenir de l’Union européenne publié par la Commission européenne en mars 2017 ainsi que les discours prononcés par le Président Emmanuel Macron à Athènes et à La Sorbonne en septembre 2017 se sont efforcés d’ouvrir ce débat sans rencontrer beaucoup d’écho. Pourtant le sursaut face au nouveau désordre américain exige plus que jamais une affirmation de l’identité et des finalités européennes qui puisse être une source d’inspiration : "Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait où il va." (Sénèque)

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur. Cet article est une mise à jour d’un texte paru le 8 mars 2017 à la Direction de l'information légale et administrative (DILA) et le remplace.