Afrique : le défi de la sécurité

Conflits, migrations incontrôlées, djihadisme, réseaux criminels, États défaillants : en Afrique, les nouveaux risques sécuritaires sont désormais liés avant tout à des questions de (mauvaise) gouvernance et de (mal) développement.

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Pour les « afro-pessimistes », la croissance économique que connaît le continent depuis le début des années 2000 n’est pas synonyme de développement durable. Ils estiment que les quelques progrès qu’elle entraîne ne manqueront pas d’être annihilés, tôt ou tard, par la résurgence de crises et de conflits qu’ils considèrent comme consubstantiels au continent.

Pour les « afro-optimistes », l’Afrique et les Africains sont désormais pleinement entrés dans la mondialisation économique et la communauté internationale. Pour eux, remettre en cause cette affirmation au nom de la persistance de difficultés politiques, économiques ou sécuritaires relèverait nécessairement d’une nostalgie néocolonialiste.

Ces deux approches qui prévalent dans l’analyse du continent africain se retrouvent aussi dans la célèbre formule de l’ancien secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan : « il n’y a pas de sécurité sans développement, il n’y a pas de développement sans sécurité ». Certes, sécurité et développement vont de pair, et le développement représente à long terme la seule garantie de sécurité. Toutefois, à court terme, c’est bien l’insécurité qui menace le développement.

Le continent africain est donc engagé dans une course contre la montre. Le développement économique amorcé doit étouffer les causes profondes des insécurités avant que leurs manifestations ne l’annihilent. L’endiguement actuel des insécurités par les forces de défense et de sécurité africaines et internationales est nécessaire mais insuffisant. Il ne s’attaque en effet pas à leurs causes profondes et peut même parfois les aggraver.

 

Crises de l’État et de la démocratie : une page se tourne

Les conflits de l’État postcolonial

Depuis les indépendances, les conflits les plus violents sur le continent africain ont eu trait à la construction et à la consolidation des États issus de la colonisation. Soit une ou plusieurs communautés ont contesté leur inclusion dans le cadre politique hérité du colonisateur. Soit elles ont cherché à s’emparer du pouvoir central pour l’exercer à leur profit. Si ces conflits sont avant tout politiques, ils sont aussi indissociables d’un certain nombre de logiques subsidiaires, géopolitiques, économiques ou personnelles.

Parmi les conflits majeurs nés d’une volonté séparatiste figurent ceux de la province du Katanga en République démocratique du Congo (RDC), du Biafra au Nigeria, de la région de l’Ogaden en Éthiopie – qui a débouché sur une guerre interétatique avec la Somalie. La guerre au sud du Soudan est le seul conflit ayant abouti à une partition reconnue internationalement.

Des velléités séparatistes agitent toujours sporadiquement le Sénégal (Casamance), la Somalie (Somaliland), l’Éthiopie (Ogaden), l’Angola (Cabinda), le Mali (régions du Nord), le Cameroun (régions anglophones) ou les Comores (Anjouan). Elles ne donnent toutefois plus lieu à des conflits de forte intensité. Quand tel est le cas (Somalie), elles n’en constituent plus la cause première.

Le continent africain a également connu un grand nombre de conflits armés mettant aux prises des communautés (instrumentalisées par des dirigeants ambitieux ou des puissances extérieures dans le contexte de la guerre froide). Leur objectif principal était souvent l’accaparement ou le meilleur partage du pouvoir national et de ses ressources.

Les affrontements les plus longs et les plus meurtriers sont survenus au Tchad, au Burundi, au Rwanda, en Sierra Leone, au Liberia, en Côte d’Ivoire, en Angola, au Mozambique, en Somalie et en Éthiopie. De nos jours, les revendications identitaires sont toujours à l’origine de conflits au Soudan du Sud, en République centrafricaine et au Soudan. Elles alimentent également une instabilité récurrente en RDC, ainsi que des troubles récents, plus limités, en Éthiopie. En Somalie et au Sahel (dans sa partie saharienne comme autour du lac Tchad), elles se conjuguent de façon inextricable à des tensions extrêmement localisées et aux ambitions d’une nébuleuse jihadiste globale.

Depuis soixante ans, il n’y a pourtant jamais eu aujourd’hui en Afrique aussi peu de conflits armés fondés sur une remise en cause des cadres étatiques issus de la colonisation ou de leurs équilibres internes. Il s’agit là d’un incontestable progrès qui, s’il ne signifie pas la pacification du continent, en représente une étape indispensable. En dehors des situations exceptionnelles du Soudan du Sud et de la République centrafricaine, les États africains sont désormais globalement « installés » et intégrés par les populations sur lesquelles ils exercent leur souveraineté.

Les crises de la démocratisation

La légitimité des États n’est plus radicalement contestée, tant que ceux-ci exercent une gouvernance suffisamment inclusive, en n’ostracisant aucune communauté. Si un certain centralisme autoritaire a parfois pu faire preuve d’efficacité en ce domaine, c’est bien la démocratie représentative qui constitue aujourd’hui le meilleur vecteur de pacification.

Félix Houphouët-Boigny en Côte d’Ivoire et Omar Bongo au Gabon sont des archétypes de dirigeants dont la longévité au pouvoir a reposé sur la combinaison d’une aura historique et d’une redistribution clientéliste suffisamment large des ressources de l’État. Cependant, malgré leurs succès relatifs, ils ne sont plus depuis longtemps des modèles. La vague démocratique partie de Berlin a submergé l’Afrique au début des années 1990. Beaucoup d’autocrates ont alors chuté, entraînant parfois leur pays avec eux (Siad Barre en Somalie, Mobutu Sese Seko dans l’ex-Zaïre).

Aujourd’hui, les transitions démocratiques ont vingt-cinq ans. Ni leurs défaillances ni les restaurations autoritaires ne sauraient en effacer la mémoire. La démocratie représentative constitue le même idéal politique en Afrique que partout ailleurs dans le monde. Aucun dirigeant ne semble dorénavant en mesure de rester à vie au pouvoir, en supprimant les limitations constitutionnelles du nombre de mandats, en truquant les scrutins et encore moins en abolissant le système électif lui-même.

Ainsi, en 2010, l’armée nigérienne a déposé le président Mamadou Tandja qui tentait de s’octroyer un troisième mandat inconstitutionnel, avant d’organiser des élections. En 2014, le président burkinabè Blaise Compaoré, au pouvoir depuis 1987, a été victime d’une insurrection populaire alors qu’il tentait de modifier la Constitution à son profit. En 2017, Robert Mugabe, à la tête du Zimbabwe depuis 1980, a été renversé par une armée bénéficiant d’un fort soutien populaire alors qu’il tentait d’organiser le transfert du pouvoir à sa femme.

Malgré certaines turpitudes, le principe démocratique est désormais aussi ancré en Afrique que le principe étatique. Il laisse augurer d’une généralisation des compétitions électorales pacifiques pour la conquête et le partage du pouvoir. En Afrique comme ailleurs, les pouvoirs personnels ad vitam aeternam sont un archaïsme en phase d’extinction.

Cependant, dans des contextes de maturation démocratique, les processus électoraux ne sont pas exempts de risques sécuritaires. Ainsi, ces dernières années, un trop grand nombre d’élections ont encore été accompagnées de fortes violences. Certains régimes mettent en œuvre des stratégies d’intimidation pendant les campagnes électorales, jusqu’au jour du scrutin. Les cycles de violence se développent lorsque opposants et citoyens contestent ces stratégies.

En aval du processus, une autre situation récurrente est la non-acceptation de sa défaite par le président sortant. Celui-ci tente alors, plus ou moins légalement, d’invalider le scrutin ou de forcer la reconnaissance de sa victoire. Ce type de situation peut déboucher sur des crises plus ou moins longues et violentes, selon l’intégrité et la persévérance des opposants lésés de leur victoire. A contrario, lorsque l’impartialité des institutions chargées de superviser le vote et d’officialiser le résultat ne fait pas l’unanimité, des opposants peuvent tenter de se proclamer vainqueurs contre toute évidence. Ils ouvrent alors une crise postélectorale en mobilisant leurs partisans.

Sans préjuger de la réalité de chaque situation, le Kenya en 2007-2008, puis en 2017, la Côte d’Ivoire en 2010, Djibouti en 2013, le Burundi en 2015, et le Congo, le Gabon et la Gambie en 2016 ont connu ce type de crise postélectorale. La persistance de sentiments communautaires infranationaux est encore trop souvent instrumentalisée par les protagonistes de ces crises.

Entre crises de la démocratisation et processus électoraux purement formels, si bien verrouillés de bout en bout qu’ils ne donnent lieu à aucune contestation populaire ni militaire, l’état de la démocratie en Afrique peut certes sembler encore médiocre. Il convient toutefois de rappeler le point de départ global du continent et les situations actuelles d’un certain nombre d’États où la pratique démocratique est désormais ancrée : Ghana, Bénin, Sénégal, Tanzanie, Botswana, Afrique du Sud, Namibie, Maurice, Seychelles… Il convient aussi de rappeler les bonnes surprises constituées récemment par les scrutins pacifiques du Nigeria, du Burkina Faso et du Liberia, l’ouverture en douceur de l’Angola et la résolution du « problème Zuma » en Afrique du Sud. En 2018 et en 2019, les évolutions de la Sierra Leone, de la Côte d’Ivoire, de la Guinée, du Cameroun, du Togo, du Mali, du Zimbabwe ou de Madagascar ont témoigné de l’état de la démocratie sur le continent.

Plusieurs éléments permettent d’espérer le renforcement des pratiques démocratiques en Afrique. Le premier d’entre eux est l’émergence dans les villes africaines, ces vingt dernières années, d’une jeunesse éduquée et politisée qui accepte moins les manipulations politiciennes et identitaires. Elle fait valoir et défend ses propres aspirations démocratiques. Cette jeunesse dispose de nouvelles technologies de communication qui facilitent son organisation et sa mobilisation.

Ces jeunes citoyens peuvent aussi compter sur l’appui et le soutien de la communauté internationale, et d’abord de l’Union africaine et des organisations régionales. Celles-ci prônent désormais les meilleurs standards démocratiques et sanctionnent davantage les régimes qui les transgressent. Elles rendent notamment illusoire, pour des militaires putschistes, toute ambition de se maintenir au pouvoir. Une telle alliance entre citoyens et organisations régionales a pu être constatée au Burkina Faso en 2015 et en Gambie en 2016.

 

Les risques du mal-développement

Les insécurités liés à la mauvaise gouvernance

Lorsqu’elle se résume à la possibilité de sanctionner les dirigeants lors d’élections libres et transparentes, la pratique de la démocratie ne garantit pas, en Afrique comme ailleurs, le bon fonctionnement quotidien de l’État au bénéfice du plus grand nombre. C’est aussi vrai des services publics de la santé, de l’éducation ou de l’état civil que de la sécurité et de la justice.

Dans un certain nombre de pays africains, y compris ceux dont la pratique démocratique a pu mener à des alternances à la tête de l’État, la bonne gouvernance pâtit encore de défaillances. D’une part, de la corruption des agents publics et, d’autre part, de la faiblesse des mécanismes de représentation et d’expression des populations. Parlements inefficaces et peu représentatifs, absence de médias professionnels, d’espaces de concertation avec les organisations de la société civile et, enfin, collectivités territoriales dépourvues de moyens, de prérogatives et de légitimité démocratique. Si ces défaillances s’expliquent en partie par le manque de ressources des pouvoirs publics, certaines d’entre elles résultent également de stratégies délibérées d’affaiblissement des contre-pouvoirs, voire d’accaparement des ressources par le pouvoir et sa clientèle.

Lorsque les administrations ne sont pas en mesure d’offrir leurs services à toutes les populations, en particulier aux plus marginalisées ou aux plus éloignées des capitales, ces dernières doivent les rechercher en elles-mêmes ou auprès d’autres acteurs. S’ouvre alors un cercle vicieux qui voit se nourrir mutuellement affaiblissement des États et ressentiment des populations, jusqu’à enclencher des mécaniques conflictuelles selon plusieurs logiques combinées.

Dans la première d’entre elles, les populations marginalisées, rendues largement autonomes, ne considèrent plus l’État que dans sa dimension fiscale. Parce qu’elles cherchent alors à s’y soustraire, l’État développe en retour une approche essentiellement répressive.

Deuxième de ces logiques, l’État, faible ou absent, ne joue plus son rôle d’arbitre entre les différentes communautés. Dès lors, les solidarités se fondent sur l’identité davantage que sur la citoyenneté. Des communautés pourtant inscrites dans un même cadre national entrent alors en concurrence pour l’accès aux ressources, jusqu’à recourir à la violence avec des milices armées.

La troisième logique s’applique lorsque, dans ces contextes de violences, les communautés cherchent des protecteurs hors de l’État. Des micro-conflits locaux prennent alors une dimension et une gravité nouvelles avec l’intervention d’acteurs plus puissants, entrepreneurs politico-sécuritaires, trafiquants armés, voire groupes terroristes transnationaux, qui alimentent les conflits pour atteindre leurs propres objectifs.

Des stratégies de survie communautaires peuvent ainsi générer des conflits politiques régionaux, voire aboutir à des problèmes de sécurité internationale. Ce sont ces logiques locales qui ont fini par faire du Sahel et de la Corne de l’Afrique des terrains d’affrontement entre certains États et certaines populations, ainsi qu’entre puissances étrangères et groupes terroristes.

Avant d’être un objectif pour Al-Qaïda et l’organisation État islamique (Daech), ou le berceau d’un « Azawad » indépendant, le nord et le centre du Mali sont d’abord des régions d’où Bamako est historiquement absent et où les populations sont livrées à elles-mêmes. Dans l’État nigérian du Borno, la même situation a favorisé l’émergence de Boko Haram.

En Somalie, un quart de siècle après la disparition de l’État, les clans ne s’interrogent pas sur les avantages respectifs de la charia et de la démocratie : ils ne nouent des alliances avec les jihadistes d’Al-Shebab ou le gouvernement fédéral qu’en vertu de stratégies de survie au quotidien.

La lutte contre les groupes terroristes ne peut donc faire l’économie d’une sécurisation quotidienne de toutes les populations (et des opérateurs du développement) accompagnée du retour des services publics indispensables aux activités économiques de subsistance. Il ne s’agit pas ici d’invoquer simplement la nécessité du développement comme accompagnement de l’approche sécuritaire : c’est la gouvernance locale qui doit figurer au cœur de la réponse, comme cadre à la fois de la sécurité et du développement.

Les dangers d’un développement inégalitaire

Depuis une trentaine d’années, le nécessaire renforcement de la gouvernance locale a pourtant été obéré, en Afrique, par une doctrine du développement qui tend à amoindrir le rôle des États au profit de celui des opérateurs économiques privés, des bailleurs de fonds et des organisations de la société civile.

Si les excès des politiques d’ajustement structurel des années 1980 et 1990 ont été corrigés, les préjugés restent importants à l’égard d’États réputés aussi dépensiers que peu efficaces. Or, ces derniers demeurent les seuls acteurs susceptibles de gérer l’administration et de prendre en charge le développement de tous les territoires. Y compris des moins riches qui peuvent représenter des foyers de conflictualité.  

Au-delà de ces territoires périphériques, les États doivent aussi œuvrer, dans les grandes villes et les zones rurales densément peuplées, en vue d’un développement économique équitable et pacificateur. Le développement n’est pas, en effet, qu’un processus macroéconomique fondé sur la seule croissance du PIB. Le développement humain (mesuré par l’indicateur du développement humain, l’IDH) implique, outre la croissance, une politique volontariste de redistribution fondée notamment sur la délivrance de services sociaux aux populations. Dès lors que les États ne pensent pas, ou ne parviennent pas, à organiser cette redistribution, l’activité économique peut croître sans que la pauvreté ne se résorbe.

Un pays peut aussi simultanément connaître une diminution de sa pauvreté et une augmentation de ses inégalités socio-économiques. La hausse de la pauvreté ou des inégalités au sein de la population génère des risques politiques et sécuritaires. Ceux-ci diffèrent selon le degré de développement et de maturation démocratique du pays.

Ainsi, dans les pays les plus avancés, riverains du golfe de Guinée et de l’océan Indien, l’avenir pourrait ressembler à la situation actuelle de certains pays d’Amérique latine. La croissance économique y profiterait essentiellement à des élites tournées vers l’international tandis que la majorité de la population resterait en marge du système. Elle constituerait alors une proie pour toutes les organisations violentes, que leurs objectifs soient idéologiques, religieux ou criminels.

Si l’exploitation des zones rurales se concevait en outre sur un mode industriel, l’exode des paysans accélérerait la croissance déjà incontrôlable des mégapoles. Dans ce contexte, les insécurités proviendraient à court terme des poches de pauvreté de plus en plus autonomes et violentes. Il en découlerait à plus long terme la perte de légitimité des systèmes démocratiques perçus comme faussés ou impuissants. D’ores et déjà, les périphéries de villes comme Nairobi, Johannesburg, Lagos ou Kinshasa offrent un aperçu de cet avenir possible, lorsque les États ne régulent pas le développement.

 

La régionalisation des menaces

Pour les pays africains les plus avancés, dont certains sont désormais bien engagés dans la voie de l’émergence, le développement humain relève donc de la bonne gestion d’une croissance économique avérée. En revanche, dans les pays les moins avancés, situés dans les hinterlands d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique centrale, le taux de croissance économique ne dépasse guère celui de la croissance démographique. De sorte que le revenu par habitant y stagne, voire y diminue, quelle que soit la politique de redistribution. Là moins qu’ailleurs, les ambitions ne peuvent être uniquement d’ordre macroéconomique.

Si des activités d’extraction minière ou de construction d’infrastructures financées par l’aide internationale peuvent gonfler les PIB, le véritable impératif est de permettre aux populations de vivre chez elles malgré les effets désastreux du changement climatique. En effet, ni les grandes villes ni les zones agraires de ces États ne pourront absorber les populations fuyant la pauvreté, les disettes, les conflits communautaires ou les exactions jihadistes. Au Sahel ou dans la Corne de l’Afrique, le défi de la sécurité humaine menace donc jusqu’à la survie des États.

La porosité des frontières, les libres circulations
et installations des populations et toutes les interdépendances entre États forment les conditions d’une prospérité partagée autant que  d’une diffusion régionale des insécurités.

Or, s’il y a bien des États africains sur la voie de l’émergence et d’autres au bord de l’effondrement, il est illusoire de penser que l’essor des premiers ne sera pas interrompu par la chute des seconds. La porosité des frontières, les libres circulations et installations des populations et toutes les interdépendances entre États forment les conditions d’une prospérité partagée autant que d’une diffusion régionale des insécurités.

Ces dernières années ont ainsi vu des attaques terroristes menées en Côte d’Ivoire et au Kenya par des organisations basées respectivement au Mali et en Somalie. Par ailleurs, c’est dans les ports du golfe de Guinée qu’entre la cocaïne qui alimente l’instabilité du Sahel. Enfin, c’est l’Afrique de l’Ouest côtière qui absorbera probablement l’essentiel du surplus démographique sahélien ; l’histoire de la Côte d’Ivoire montre à cet égard quelles difficultés il convient d’anticiper.