La protection du patrimoine monumental français : un état des lieux

L’incendie de Notre-Dame de Paris en avril 2019 a suscité, en France et dans le monde, un émoi et une mobilisation sans précédent. Ils témoignent d’un très fort attachement au patrimoine, confirmé par le succès chaque année des Journées européennes du patrimoine.

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Issu du mot latin patrimonium (en français, l’héritage du père), le patrimoine désigne les biens hérités des ascendants qui sont réunis et conservés pour être transmis aux futures générations. Assurer cette conservation est l’objet même de la protection du patrimoine.

L’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) distingue le patrimoine culturel immatériel (traditions orales, arts du spectacle, rituels) et le patrimoine culturel matériel, celui-ci pouvant être :

  • mobilier (peintures, sculptures, monnaies, instruments de musique, armes, manuscrits) ;
  • immobilier (monuments, sites archéologiques) ;
  • subaquatique (épaves de navire, ruines et cités enfouies sous les mers).

Cet article se focalisera sur le patrimoine culturel immobilier, composé principalement des monuments historiques. Il s’agit d’immeubles ou d’objets mobiliers recevant, par une décision administrative, un statut juridique particulier destiné à les protéger, du fait de leur intérêt historique, artistique, architectural, technique ou scientifique.

Il existe deux types de protection au titre des monuments historiques :

  • l’inscription (dite jusqu'en 2005 "à l’Inventaire supplémentaire des monuments historiques"), qui protège les monuments présentant un intérêt remarquable à l’échelle régionale ;
  • le classement qui concerne les monuments présentant un intérêt à l’échelle de la Nation et constitue le plus haut niveau de protection.

La protection est une servitude d’utilité publique, c’est-à-dire une limitation administrative au droit de propriété dans un but d’utilité publique. Le propriétaire d’un bien protégé a la responsabilité de sa conservation mais ne peut disposer librement de celui-ci.

Les monuments historiques français : quelques chiffres

  • La France comptait, en 2017, 45 285 monuments historiques (immeubles) protégés, dont 31 768 inscrits et 13 517 classés.
  • 44% d’entre eux sont des propriétés privées, 41% appartiennent à des communes et 4% à l’État.
  • C’est la région Nouvelle-Aquitaine qui compte le plus de monuments historiques (6 205, soit 14% du total). Elle est suivie par l’Occitanie et Auvergne-Rhône-Alpes (11% chacune), le Grand Est (10%) puis l’Île-de-France (9% avec 3 870 édifices).

Source : ministère de la Culture, Chiffres clés. Statistiques de la culture et de la communication 2019, mai 2019.

Protéger le patrimoine : une préoccupation récente

1783-1830 : aux origines de la conscience patrimoniale

La notion de monument historique se dessine pendant la Révolution. Les élus du peuple appellent tour à tour à faire table rase de l’Ancien Régime et à conserver des traces matérielles de celui-ci, considérées comme partie intégrante de l’identité nationale. Avec la nationalisation des biens du clergé, des nobles émigrés et de la Couronne, l’État se dote d’une nouvelle mission : sélectionner, parmi ces biens, ceux qui méritent d’être conservés.

En 1790, l’Assemblée constituante crée la Commission des monuments, chargée d’élaborer les premières instructions relatives à l’inventaire et à la conservation des œuvres d’art. Les biens nationaux connaissent des fortunes diverses : certains sont livrés à la vindicte populaire ; la plupart, vendus à des particuliers, disparaissent. En 1793, la Convention interdit par décret les démolitions et prévoit que les monuments transportables intéressant les arts et l’histoire seront transférés dans les musées les plus proches.

Le 15 mars 1794, la Commission temporaire des arts, qui a remplacé la Commission des monuments, adopte une "Instruction sur la manière d’inventorier et de conserver dans toute l’étendue de la République tous les objets qui peuvent servir aux arts, aux sciences et à l’enseignement".

1830-1930 : la naissance d’une politique du patrimoine

En 1830 est créé un poste d’inspecteur général des monuments historiques, chargé de recenser les édifices du royaume et de veiller à leur restauration. Il est confié en 1834 à Prosper Mérimée qui institue en 1837 la commission des monuments historiques. Elle accomplit un travail d’inventaire, de classement et de répartition des fonds consacrés à la sauvegarde des monuments jugés intéressants.

En 1840, la commission publie une première liste de 934 édifices dont le classement est considéré comme urgent. Cette liste comprend des monuments préhistoriques et des bâtiments antiques et médiévaux. Grâce aux travaux de la commission, le nombre de monuments historiques passe à 3 000 en 1849. Cependant, comme elle ne dispose pas de pouvoirs légaux, ses recommandations restent souvent lettre morte.

Avec la loi du 30 mars 1887, le classement, qui n’avait qu’une valeur indicative, acquiert une portée juridique. la loi établit une procédure de classement pour les bâtiments et les objets jugés d’intérêt national, et assortit ce statut de droits et devoirs pour le propriétaire.

En 1905, la loi de séparation des Églises et de l’État confie aux collectivités locales et à l’État la responsabilité des édifices cultuels.

La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques constitue le fondement du système d’intervention de l’État pour leur protection et leur sauvegarde. Elle substitue en particulier l’intérêt public à l’intérêt national pour justifier le classement et institue la possibilité de classer des biens même en l’absence de consentement du propriétaire. Amendée et complétée à plusieurs reprises, la loi a été insérée en 2004 dans le code du patrimoine.

La Caisse nationale des monuments historiques et des sites, créée en 1914, gère les fonds exigés par l’entretien et la conservation des monuments. Rebaptisé en 2000 “Centre des monuments nationaux”, l’établissement deviendra un opérateur culturel en charge de l’entretien et de la conservation d’une centaine de monuments appartenant à l’État et ouverts au public.

La loi du 23 juillet 1927 instaure un second niveau de protection, destiné aux immeubles ayant un intérêt suffisant pour être protégés : l’inscription à l’Inventaire supplémentaire des monuments historiques.

Depuis 1930 : extension et évolution des protections

La loi du 2 mai 1930 permet la protection des monuments naturels et des sites ainsi que de leurs abords.

La loi du 25 février 1943 crée autour des monuments historiques un champ de visibilité de 500 mètres à l’intérieur duquel aucune construction nouvelle ni modification ne peut être réalisée sans autorisation.

La loi du 4 août 1962 (dite “loi Malraux”, du nom du ministre des Affaires culturelles) facilite la restauration immobilière et introduit la notion de secteurs sauvegardés. Délimités par arrêté ministériel, ils permettent d’assurer la sauvegarde et la mise en valeur d’ensembles urbains cohérents. Ils deviendront en 2016 les “sites patrimoniaux remarquables”.

Les églises et châteaux forment la grande majorité des monuments historiques. La protection s’est toutefois étendue, à partir des années 1970 notamment, à d’autres catégories de biens et à tous les champs chronologiques : jardins, immeubles des XIXe et XXe siècles, patrimoine industriel, scientifique et technique (usines, bâtiments et ouvrages d’art ferroviaires, bateaux, trains, avions, voitures, collections scientifiques).

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales transfère :

  • aux régions la responsabilité de la conduite de l’Inventaire général du patrimoine culturel, fondé en 1964 par André Malraux
  • aux collectivités territoriales qui en font la demande la propriété de certains monuments historiques de l’État.

La loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine modernise les modalités de protection du patrimoine.

La procédure de classement ou d’inscription

Chaque année, près de 300 nouveaux immeubles sont protégés au titre des monuments historiques. La demande de protection peut émaner des services de l'État, du propriétaire ou de tout autre acteur y ayant intérêt. Elle est adressée à l’architecte des bâtiments de France territorialement compétent ou à la conservation régionale des monuments historiques.

La commission régionale du patrimoine et de l’architecture, présidée par le préfet de région, examine le dossier et peut émettre un avis :

  • défavorable à la protection de l’immeuble ;
  • favorable à son inscription, assorti le cas échéant d’un vœu de classement.

En fonction de cet avis, le préfet de région a la pouvoir de :

  • rejeter la demande de protection ;
  • prendre un arrêté d’inscription. Parfois, le propriétaire n’est informé de cette mesure qu’en recevant la notification ;
  • dans tous les cas, transmettre une proposition de classement au ministre de la culture.

Le ministre consulte la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture, qui peut :

  • proposer le classement ;
  • proposer ou confirmer l’inscription si l’édifice ne justifie pas un classement.

Le classement est prononcé par arrêté ministériel en cas d’accord du propriétaire, ou d’office par décret en Conseil d’État.

Le propriétaire d’un immeuble protégé ne peut y effectuer aucune modification sans autorisation administrative. Les travaux autorisés sont programmés par le propriétaire et exécutés sous le contrôle de l’administration. Ils ouvrent droit à des aides de l’État et à des avantages fiscaux. La vente de l’édifice est également très encadrée.

Le ministère de la culture assure directement, via ses services régionaux et ses établissements publics, l’entretien et la conservation des grands monuments historiques tels que les 87 cathédrales et les grands domaines nationaux.

Protéger mais à quel prix ?

Un dispositif très onéreux

Le champ de la protection s’est peu à peu élargi et le nombre des monuments qui en bénéficient ne cesse de croître. Leur entretien et leur restauration représentent chaque année un coût considérable.

Dans le budget 2020 du ministère de la culture, les crédits alloués à la préservation des monuments historiques progressent de sept millions d’euros pour atteindre 338 millions. Deux millions d’euros sont destinés à financer un plan de mise en sécurité des cathédrales. Cinq millions vont abonder le fonds incitatif et partenarial pour les monuments historiques situés dans les communes à faibles ressources. Depuis sa création, en 2018, celui-ci a permis le lancement de plus de 230 opérations sur tout le territoire.

Mais "le niveau d’entretien des monuments est insuffisant pour éviter leur dégradation", estimait Gilles Carrez dans un rapport parlementaire de juin 2019. Un avis sénatorial sur le projet de loi de finances pour 2020 appelle à "tirer les leçons du dernier bilan sanitaire du patrimoine", réalisé en 2018 par le ministère de la culture. Malgré une légère amélioration par rapport à 2012, la proportion d’immeubles protégés en mauvais état ou en péril reste élevée : 23% contre 30% en 2012. La situation est particulièrement dramatique pour ceux qui appartiennent à la fois à des personnes publiques et privées : 39% d’entre eux sont en péril ou en mauvais état. En France, les immeubles en état de péril sont détenus à 34% par les communes et à 43% par des personnes privées. Faute de moyens, certaines collectivités territoriales engagent des procédures de destruction plutôt que de restauration.

Diversifier les sources de financement

Les crédits de l’État et des collectivités, soumis aux contraintes budgétaires, sont largement inférieurs aux besoins. Ils doivent donc être complétés par des fonds privés. La Fondation du patrimoine, organisme privé indépendant créé en 1996, participe à la sauvegarde et à la valorisation du patrimoine de proximité (rural, religieux, industriel), prioritairement non protégé. Son action s’appuie notamment sur :

  • des souscriptions publiques et des appels aux dons pour financer les projets ;
  • l’appel au mécénat d’entreprise (des partenariats nationaux ou locaux sont conclus avec des entreprises.

La Fondation a ainsi collecté plus de 221 millions d'euros de dons et promesses de don pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris, dans le cadre d'une loi promulguée en juillet 2019.

La mission “Patrimoine en péril”, confiée à Stéphane Bern par Emmanuel Macron en septembre 2017, a noué un partenariat avec la Française des jeux (FDJ) et la Fondation du patrimoine. Dans son dernier rapport annuel, la fondation révèle qu’entre 2017 et 2019, sur les 48 millions d’euros mobilisés par la mission : près de 25 millions étaient issus des jeux mission patrimoine du groupe FDJ, et 9 millions de dons provenaient de la Fondation du patrimoine. À cela se sont ajoutés 14 millions de crédits exceptionnels accordés par le ministère de la Culture.

D'autres financements innovants peuvent être envisagés, dont :

  • le capital de marque : la création ou la valorisation de la marque d’un monument permet de financer les travaux de rénovation qu’il nécessite. Par exemple, le château de Chambord, qui a déposé sa marque en 2011 auprès de l’Institut national de la propriété intellectuelle, commercialise des produits sous cette marque ;
  • le ticket mécène, auquel deux musées ont recouru : le musée d’art contemporain de Bordeaux en 2013 et La Piscine, à Roubaix, en 2017. Les visiteurs peuvent, en plus de leur billet d’entrée, verser une petite somme qui contribuera à l’acquisition d’une œuvre par le musée. Ce type d’initiative pourrait être développé pour la protection des monuments historiques ;
  • la gestion des monuments par le secteur privé. Cela permet aux pouvoirs publics de se défaire des coûts d’entretien et de restauration tout en restant propriétaires des lieux, donc garants d’une utilisation conforme à leur statut. Le locataire se charge de faire fructifier son investissement. Les monuments peuvent être affectés à des usages variés, en particulier à l’hôtellerie. L’Espagne compte ainsi une centaine de paradores, des résidences hôtelières bâties au cœur de monuments historiques. Sur ce modèle, le château de Versailles doit accueillir en 2021 un hôtel de luxe de 14 chambres et un restaurant gastronomique.