OETH, AAH... : quelle politique pour l’emploi des personnes handicapées ?

Obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour les entreprises de 20 salariés au moins, principe de non-discrimination, obligation de négocier des mesures relatives à l’insertion professionnelle, accessibilité généralisée, tel est le cadre législatif fixé en faveur des travailleurs handicapés.

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Les personnes handicapées continuent à rencontrer de grandes difficultés pour trouver un emploi ou le conserver, leur taux de chômage reste deux fois supérieur à celui de la population générale.

Fin 2017, plus de 500 000 demandeurs d’emploi handicapés (DEBOE) sont inscrits à Pôle emploi (8,5% de l’ensemble des demandeurs d’emploi), un chiffre en constante augmentation. Pourtant, selon le rapport de Dominique Gillot sur les difficultés d’accès et de maintien dans l’emploi des personnes handicapées publié en 2018, les moyens financiers et juridiques mobilisés en faveur de l’emploi des personnes handicapées sont significatifs.

Un cadre législatif et une organisation institutionnelle renouvelés

Après la loi du 23 novembre 1957 qui a introduit la notion de travailleur handicapé, la loi d’orientation du 30 juin 1975 confie à la commission technique d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) la reconnaissance du handicap et l’aide au reclassement professionnel. La loi du 10 juillet 1987 impose à l’ensemble des employeurs, parmi lesquels les administrations de l’État ainsi que les établissements publics à caractère scientifique, technologique ou culturel, une obligation d’emploi égale à 6% de l’effectif salarié au bénéfice des travailleurs handicapés.

La loi de 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées pose le principe de non-discrimination des personnes handicapées en particulier dans le domaine de l’emploi, en promouvant l’accès aux dispositifs de droit commun et en faisant du travail en milieu ordinaire une priorité.

Elle modifie le paysage institutionnel en créant les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Les MDPH sont chargées d’évaluer l’“employabilité” des personnes handicapées afin de mieux orienter celles-ci, une fois leur projet professionnel élaboré, vers le marché du travail.

Les MDPH fédèrent les anciens sites pour la vie autonome (SVA), les COTOREP et les commissions départementales d’éducation spécialisée (CDES). La loi du 28 juillet 2011 tend à améliorer leur fonctionnement : une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens conclue entre chaque MDHP, d’une part, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), le conseil général et l’État, d’autre part, fixe notamment le montant de la subvention de fonctionnement versée par l’État. Au niveau régional, le rôle de l’État est réaffirmé.

Depuis 2009, les préfets de région doivent mettre en œuvre les plans régionaux d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés (PRITH) qui sont ensuite déclinés au niveau local en lien avec les MDPH.

Des conventions d’objectifs signés entre l’État, Pôle emploi et Cap emploi (réseau national d’organismes spécialisés de placement) visent à faire progresser le taux d’emploi des personnes handicapées. Les entreprises “à quota zéro”, c’est-à-dire celles qui n’ont réalisé aucune action positive (embauche, sous-traitance, accueil de stagiaires) pendant au moins trois ans, doivent s’acquitter de fortes pénalités (décret du 1er août 2012) auprès de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph). Le taux de ces entreprises est passé de 29% en 2006 à 9% dix ans plus tard.

En 2008, le pacte national pour l’emploi des personnes handicapées prévoit des mesures destinées à favoriser l’accès à la formation et à l’emploi des personnes handicapées et à lever les obstacles à leur recrutement par les entreprises. La loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels instaure un dispositif d’accès à l’emploi et à la qualification qui comprend un suivi médico-social et un soutien à l’insertion professionnelle, en vue de permettre aux travailleurs handicapés d’accéder et de se maintenir dans l’emploi rémunéré sur le marché du travail.

La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel (2018) crée un nouveau cas de recours à l’intérim spécifiquement dédié à l’emploi de travailleurs handicapés. Lorsque l’employeur refuse la demande de recours au télétravail formulée par un travailleur handicapé ou un salarié proche aidant, il devra désormais systématiquement motiver sa décision. Le cas échéant, l’accord collectif ou la charte élaborée par l’employeur encadrant le télétravail devra définir les modalités d’accès des travailleurs handicapés à une organisation en télétravail en vue de favoriser leur insertion professionnelle ou leur maintien en emploi.

L’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (OETH)

Présente dans la loi depuis 1987, l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés est modifiée par la loi de 2005. Les dispositions antérieures reconnaissaient de fait une moindre “employabilité” des personnes handicapées. Après l’adoption de textes européens comme le traité d’Amsterdam et la directive de 2000, c’est désormais le principe de non-discrimination qui prévaut.

L’obligation d’emploi est instaurée par la loi du 10 juillet 1987 mais la loi ne prévoit pas de sanction pour le secteur public en cas de non-respect de cette obligation.

La réforme de 2005 aligne les règles applicables au secteur public sur celles du secteur privé. Elle soumet les employeurs publics à une sanction financière identique, dans son principe, son mode de calcul et son montant, à celle que versent les entreprises privées. Le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) est créé par la loi de 2005 avec des attributions similaires à celles de l’Agefiph pour le secteur privé.

La contribution versée à l’Agefiph ou au FIPHFP sert à financer diverses mesures d’aide aux entreprises, aux établissements publics, aux collectivités territoriales et aux travailleurs handicapés : formations, primes à l’embauche (prime initiative-emploi pour l’emploi de personnes handicapées sans emploi depuis longtemps), aide aux contrats de professionnalisation, aide à la mobilité, aides humaines et techniques, adaptation du poste de travail, mise en accessibilité des lieux de travail, etc.

Les règles relatives à l’obligation d’emploi (OETH) n’ont pas cessé d’évoluer. Ainsi, la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances de 2015 permet aux entreprises de s’acquitter de l’OETH en accueillant des personnes handicapées dans le cadre de stages de mise en situation professionnelle, un dispositif d’une durée de un à deux mois introduit en 2014 par la loi sur la formation professionnelle.

Plus récemment, la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de septembre 2018 réforme à nouveau l’OETH. À compter du 1er janvier 2020, toutes les entreprises ont l’obligation de déclarer leur effectif total de bénéficiaires de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés mais seules les entreprises dont l’effectif dépasse 20 salariés sont soumises à l’obligation d’employer au moins 6% de travailleurs handicapés. Cette déclaration se fait par le biais de la déclaration sociale nominative et non plus auprès de l’Agefiph. Le taux de 6% s’applique jusqu’en décembre 2024, date à laquelle il sera actualisé. Le nouveau taux – qui ne pourra être inférieur à 6% – sera fixé “en référence à la part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi dans la population active et à leur situation au regard du marché du travail”.

En 2015, dans le secteur privé, le taux d’emploi direct est de 3,8% au sens de la loi et de 3,4% en équivalent temps plein. Ces taux augmentent légèrement de façon continue depuis 2012. Il progresse très faiblement chaque année. En 2017, le taux d’emploi des personnes handicapées dans la fonction publique s’élève à 5,49%, un résultat proche de l’obligation de 6%, selon un bilan du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) présenté le 28 juin 2018.

La réforme de l’allocation aux adultes handicapés (AAH)

Quand la personne handicapée travaille en ESAT, en entreprise adaptée ou en entreprise ordinaire, elle a droit au versement d’une rémunération en contrepartie de son activité. La réforme de l’AAH (revalorisation de son montant, cumul de l’allocation avec les revenus du travail) contribue à l’objectif d’une meilleure insertion professionnelle des personnes handicapées.

La loi de 2005 a prévu le cumul de l’AAH avec les revenus du travail jusqu’à hauteur de 1,1 SMIC (depuis le 1er janvier 2011, ce cumul va jusqu’à 1,35 SMIC). Entre 2008 et 2012, l’AAH a été revalorisée de 25%. Cette revalorisation a été décidée dans le cadre de la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. L’objectif est de faire de l’AAH un tremplin vers l’emploi en améliorant l’incitation financière à travailler pour ceux qui le peuvent et en actualisant de manière plus réactive le montant de l’AAH aux besoins immédiats de la personne. Depuis janvier 2011, une procédure de déclaration trimestrielle des ressources a été mise en place. Elle ne concerne que les bénéficiaires de l’AAH qui exercent une activité professionnelle en milieu ordinaire de travail.

Après le rapport de 2009 relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap qui estimait que l’AAH devait identifier la faculté des handicapés à exercer une activité professionnelle plutôt que mesurer leur taux d’incapacité permanente, celui de 2012 prend acte des progrès accomplis pour mieux évaluer les capacités à travailler. Ainsi la condition d’inactivité d’un an comme critère d’éligibilité à l’AAH pour les personnes présentant un taux d’incapacité permanente inférieur à 80% est supprimée afin de ne pas décourager l’accès à l’emploi. La reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé pour tout demandeur de l’AAH est systématiquement examinée et tout demandeur de l’AAH se voit systématiquement proposer une étude de son employabilité afin d’étudier les perspectives d’une orientation professionnelle en milieu ordinaire ou vers un ESAT.

Annoncée lors de la Conférence nationale sur le handicap du 11 décembre 2014, dans le cadre de mesures de simplification pour améliorer le quotidien des plus fragiles, la durée d’attribution de l’AAH et son complément de ressources est modifiée à compter de février 2017 : elle peut être attribuée pour une durée maximale de 20 ans pour les bénéficiaires ayant un taux d’incapacité permanente supérieur ou égal à 80%.

Poursuivant l’objectif d’amélioration des conditions de vie des personnes adultes handicapées, le Comité interministériel du handicap de septembre 2017 a décidé que l’AAH serait réévaluée à 900 euros au 1er novembre 2019. Pourtant, les associations de personnes handicapées considèrent que cette revalorisation est insuffisante puisque le montant de l’AAH reste inférieur au seuil de pauvreté (1 015 euros par mois pour une personne seule). En même temps, le gouvernement a annoncé la suppression du complément de ressources dans un souci de rationalisation et de simplification, une mesure confirmée dans la loi de finances pour 2019.