Rapport d'information (...) sur l'évaluation de la loi du 28 novembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Affaires économiques

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La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (aussi appelée «loi Montagne II» ou «acte II de la loi Montagne») a pour objet principal de rappeler la spécificité des territoires de montagne, de manière à lutter contre leur banalisation et leur dissolution dans la notion de «zones rurales». Elle renforce le droit d’adaptation des politiques publiques aux particularités de ces territoires, pour en faire un instrument concret dans une série de domaines listés, plutôt qu’un objectif programmatique flou. Loin de ne s’intéresser qu’à la «montagne blanche» et aux stations de sports d’hiver, elle comporte des dispositions en faveur de la «montagne verte» et des activités agricoles et forestières, mais aussi de l’environnement. Elle prête également une attention toute particulière aux habitants de ces territoires, de haute montagne comme de moyenne montagne, pour lesquels plusieurs articles visent à renforcer l’accès aux services publics (soins, éducation), au marché du travail (emplois saisonniers, frontaliers, développement des activités économiques, etc.) ou encore à établir une couverture numérique de qualité.
Un peu plus de trois ans après l’adoption de cette loi, ce rapport dresse une évaluation qui souligne les avancées qu’elle a rendues possibles, mais également met l’accent sur les sujets qui restent source de difficultés pour les territoires de montagne et les populations qui y vivent.

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Sommaire

SOMMAIRE
INTRODUCTION


I. LE RENOUVEAU DES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DE LA MONTAGNE EST ENGAGÉ

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. Le Conseil national de la montagne a été conforté comme une instance vivante de dialogue
2. La composition élargie et la consultation régulière des comités de massif en font des instances de premier plan

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Une meilleure consultation du CNM et une composition plus représentative de l’ensemble des massifs sont souhaitables
2. Les comités de massif doivent veiller à faire vivre les commissions spécialisées
3. La place de la montagne au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires doit être garantie


II. L’ADAPTATION DES NORMES ET DE LA FISCALITÉ AUX TERRITOIRES DE MONTAGNE N’EST ENCORE QUE PARTIELLE

A.    LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. Une seule adaptation de la loi a été effectuée, en Corse
2. L’adaptation de la fiscalité aux territoires de montagne est engagée, bien que partielle
a. Le calcul de la DGF favorise légèrement les territoires de montagne
b. Toutes les collectivités de montagne ne sont pas défavorisées s’agissant du fonds de péréquation communal et intercommunal

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Une  véritable culture de la différenciation et de l’adaptation du droit doit être développée au plus haut niveau de l’administration
a. Les demandes des collectivités territoriales en faveur d’une adaptation du droit sont, selon les administrations, peu nombreuses
b. Les collectivités et acteurs locaux estiment au contraire qu’un refus est opposé à leurs demandes d’adaptation
c. L’espoir de voir le droit à la différenciation se concrétiser réside dans la loi dite « 3D » à venir

2. L’adaptation de la fiscalité doit être opérée plus finement et la réforme de la géographie prioritaire appelle à la vigilance
a. Malgré des modulations, la fiscalité ne prend pas encore suffisamment en compte les problématiques des territoires de montagne
b. La fin du dispositif des zones de revitalisation rurale et la réforme de la géographie prioritaire requièrent une vigilance particulière


III. L’URBANISME EN MONTAGNE PRÉSENTE UN BILAN MITIGÉ

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. La réforme des UTN a fait l’objet d’une bonne appropriation et garantit une meilleure planification des projets
a. La planification dans les documents d’urbanisme et  les procédures d’évolution de ces documents ont été mises en œuvre
b. Les autorisations administratives subsidiaires dans les territoires non  couverts par un document d’urbanisme ont été délivrées

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Des difficultés persistent s’agissant des UTN
a. L’annulation du décret du 10 mai 2017 rend nécessaire l’adoption rapide d’un nouveau décret
b. Des difficultés techniques et stratégiques sont également à lever

2. Les dispositions relatives à l’urbanisation en continuité n’ont pas permis d’endiguer «l’asphyxie des possibilités de construction en montagne»
3. L’articulation du droit de l’urbanisme en montagne avec l’instruction «zéro artificialisation nette» doit être précisée
4. Des dispositions de la loi demeurent à ce jour inappliquées


IV. LE SOUTIEN À L’ACTIVITÉ TOURISTIQUE PEUT ÊTRE AMÉLIORÉ

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. La compétence tourisme fait désormais l’objet d’un partage satisfaisant
2. L’accueil des mineurs en refuge semble avoir été ouvert avec succès
3. Les servitudes d’urbanisme ont permis le développement du tourisme en été

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Les classes de découvertes doivent être favorisées et le calendrier scolaire adapté aux problématiques de la montagne
2. La réhabilitation de l’immobilier de tourisme reste un enjeu prioritaire à traiter
a. La loi «Montagne II» n’a pas permis de répondre à la question de la réhabilitation de l’immobilier de tourisme
b. Il convient d’accentuer l’accompagnement des propriétaires et de changer de modèle économique vers celui de l’investisseur unique

3. Les travailleurs saisonniers demeurent dans  une situation complexe et, le plus souvent, précaire
a. L’expérimentation du régime de l’activité partielle pour les remontées mécaniques n’a, regrettablement, pas été prolongée
b. Les dispositions relatives au travail saisonnier n’ont été que faiblement appliquées ou n’ont pas porté leurs fruits


V. L’ACCÈS AUX SERVICES PUBLICS DEMEURE TRÈS INÉGAL

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. La carte scolaire est relativement bien adaptée aux zones de montagne
2. La sécurité en montagne est assurée de manière satisfaisante

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. L’accès aux soins doit faire l’objet d’une attention particulière
a. Les dispositions de la loi n’ont été que peu appliquées ou n’ont pas atteint les objectifs fixés
b. Il semble préférable de favoriser le droit commun, tout en prévoyant son adaptation aux zones de montagne

2. Le décret relatif aux équipements des véhicules en période hivernale est toujours attendu


VI. LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DES TERRITOIRES DE MONTAGNE DOIT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. La couverture numérique mobile a été améliorée grâce au New Deal mobile
a. Le dispositif de couverture ciblée du New Deal mobile en zone de montagne traduit la mise en œuvre concrète de l’article 29
b. L’exonération d’IFER a permis d’obtenir des effets significatifs

2. La couverture numérique fixe des territoires s’améliore mais reste lacunaire
a. La couverture numérique fixe des territoires de montagne progresse grâce au plan France très haut débit
b. Cette progression doit encore faire l’objet d’efforts renforcés

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. La qualité du réseau filaire fixe est à améliorer de manière urgente
2. La fiabilité des données en zone de montagne doit être renforcée
3. Des expérimentations doivent être menées en zone de montagne, en particulier s’agissant du déploiement de la 5G
4. Les pouvoirs publics doivent s’engager en faveur d’une meilleure compensation des handicaps des zones de montagne


VII. LE SOUTIEN AUX ACTIVITÉS AGRICOLES N’APPORTE PAS TOTALE SATISFACTION

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. Certaines mesures de soutien aux activités agricoles ont porté leurs fruits
2. La gestion de la forêt présente quelques points de satisfaction

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Les soutiens à l’agriculture ne suffisent pas à compenser les handicaps
a. Un soutien politique doit être affiché en faveur de la montagne verte
b. Les soutiens financiers sont trop faibles et dilués
c. L’obligation de boisement compensateur reste une contrainte trop stricte

2. L’équilibre entre préservation du loup et protection du pastoralisme n’est pas encore trouvé
a. La loi n’a pas suffi à assurer la protection du pastoralisme
b. Le plan loup ne donne pas satisfaction aux agriculteurs de montagne
c. La définition d’une stratégie en faveur du pastoralisme devient impérative

3. Le décret relatif à la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques, toujours attendu, doit être pris urgemment
4. La forêt de montagne doit être davantage valorisée


VIII. L’ENVIRONNEMENT EST UN SUJET DE PRÉOCCUPATION QUI S’ACCENTUE ET APPELLE À DES ÉVOLUTIONS COMPORTEMENTALES

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET LEUR APPLICATION

B. LES APPORTS DE LA LOI, TROIS ANS APRÈS SON ADOPTION
1. Le démontage des remontées mécaniques obsolètes témoigne d’une prise de conscience partagée

C. LES POINTS D’ATTENTION ET PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
1. Le climat est une préoccupation majeure qui appelle à des évolutions comportementales
a. Le changement climatique est bel et bien engagé
b. Deux ressources sont affectées au premier plan : l’eau et la forêt

2. L’activité en montagne doit être diversifiée
a. Le modèle touristique actuel est appelé à évoluer
b. Des mesures complémentaires pour le développement du tourisme en dehors des périodes d’enneigement sont nécessaires

CONCLUSION
SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 117 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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