Évaluation du dispositif des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) et de l'efficacité de sa mise en oeuvre

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Environnement et du Développement durable - Inspection générale de l'Administration

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Présentation

Depuis leur création, en 2002, les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) ont permis aux intercommunalités qui les portent de proposer à la labellisation des réalisations financées pour partie par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Les PAPI bénéficient d’une appréciation générale positive des collectivités territoriales, comme outil indispensable et globalement efficace pour la mise en oeuvre d’une politique de prévention des inondations et de leurs conséquences. Ce dispositif suscite cependant des critiques en ce qui concerne sa complexité, ses délais d’instruction et de mise en oeuvre, renforcées dans la phase de mise en oeuvre par les injonctions contradictoires entre, d’une part, la nécessité de tenir compte de nombreuses dispositions notamment d’ordre réglementaire, et d’autre part, les impératifs de réalisation des actions dans les territoires où règne parfois un certain sentiment d’urgence. À cela s’ajoutent des enjeux relatifs à l’urbanisme ou à l’environnement qui sont fréquemment mis en avant par les collectivités territoriales comme des freins, voire des obstacles à la mise en œuvre des actions prévues dans les PAPI.
Le rapport propose des axes de simplification tant pour la phase d’instruction que celle de mise en œuvre des PAPI : désignation par le préfet de département d’un interlocuteur unique chargé de coordonner l’ensemble des interventions et interprétations ; élaboration de guides qui tiennent compte de l’expérience acquise et de la nécessaire adaptation de ces exigences aux réalités constatées ; meilleure articulation entre la Commission mixte inondation (CMi), instance nationale, et les instances de bassin, instances inter-régionales ; meilleure adéquation des moyens humains des porteurs de PAPI ; expertise juridique sur la possibilité de dispense de certaines étapes de procédures dans des situations qui requièrent une action rapide, notamment dans des contextes de forte tension à la suite d’une catastrophe.

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Sommaire

Résumé
Introduction

1. Contexte et principaux constats

1.1. Les PAPI, parce qu’ils visent des objectifs ambitieux et doivent s’articuler avec les dispositifs et les politiques existantes, sont complexes par nature

1.2. Le dispositif des PAPI est généralement apprécié même si sa sophistication parfois excessive n’est pas totalement compensée par l’accompagnement des services de l’État
1.2.1. Le dispositif des PAPI bénéficie d’une appréciation générale positive des collectivités territoriales
1.2.2. Les porteurs de PAPI regrettent une sophistication excessive peu compatible avec certaines réalités territoriales et demandent un assouplissement des procédures
1.2.3. La signification de la labellisation d’un PAPI n’est pas toujours bien comprise
1.2.4. L’appui technique et méthodologique par l’État constitue un enjeu majeur mais montre des limites
1.2.5. Une situation financière loin d’être optimale, notamment pour la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs

2. Les difficultés identifiées : diagnostic et propositions

2.1. Un sentiment partagé sur l’organisation des services de l’État qui n’est pas optimale, même pour les PAPI qui ne présentent pas de difficultés

2.2. Élaboration des PAPI et de leurs avenants
2.2.1. Le périmètre des PAPI
2.2.2. Le PAPI d’intention
2.2.3. Les analyses coût-bénéfice, les analyses multi-critères et la « justification économique des travaux » représentent un enjeu important à forte technicité et sont souvent mal comprises
2.2.4. Les enjeux d’urbanisme
2.2.5. Les enjeux environnementaux
2.2.6. Dans un contexte où les plans de financements peuvent être compliqués à monter, l’interprétation de certaines dispositions budgétaires mérite de trouver une solution
2.2.7. La procédure de validation des avenants aux PAPI complexifie la mise en œuvre des actions
Évaluation du dispositif des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI), et de l’efficacité de sa mise en œuvre
2.2.8. Certaines conditionnalités mises à la labellisation des PAPI apparaissent contreproductives

2.3. Les deux instances de labellisation des PAPI et de leurs avenants
2.3.1. Des modifications dans le fonctionnement de commission mixte inondation (CMi) peuvent simplifier les procédures
2.3.2. Les instances de bassin compétentes pour les PAPI
2.3.3. La répartition des compétences entre CMi et instance de bassin doit être mieux définie pour permettre une accélération des procédures

2.4. Les délais de signature de la convention du PAPI pourraient être raccourcis

2.5. La mise en oeuvre des PAPI
2.5.1. L’insuffisance des moyens humains des structures porteuses de PAPI est souvent dénoncée
2.5.2. L’enjeu de la maîtrise du foncier demeure majeur
2.5.3. L’enjeu d’un régime d’exception pour les PAPI
2.5.4. L’autorisation environnementale
2.5.5. La concertation avec le public

Conclusion
Annexes

1. lettre de mission lettre de mission
2. Liste des personnes rencontrées
3. Carte des Territoires à risque important d’inondation (TRI)
4. Carte des Stratégies Locales de Gestion du Risque Inondation (SLGRI)
5. Carte des PAPI
6. Bilan synthétique des labellisations PAPI – PSR au 31 décembre 2018 (source DGPR)
7. Extraits du tableau de suivi des PAPI, transmis par la DGPR
8. Questionnaire du CEPRI dont une synthèse des réponses a été portée à la connaissance de la mission
9. Glossaire des sigles et acronymes

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 122 pages

Édité par : Ministère de la transition écologique et solidaire : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

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