La diversification des sources de financement du secteur du logement locatif social

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Environnement et du Développement durable Inspection générale des Finances

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Présentation

Une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable a été chargée d'étudier l'opportunité et les conditions d'une diversification des modes de financement du logement social. La mission a dressé un panorama du financement des organismes de logement social, tant en ce qui concerne le recours à l'emprunt que les fonds propres. Elle a notamment cherché à présenter les avantages et les inconvénients de diverses options possibles pour l'entrée d’investisseurs institutionnels dans le secteur du logement social, dans le respect des objectifs de la politique publique du logement et du cadre juridique européen applicable aux services d'intérêt économique général.

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Sommaire

1. LE SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL PRÉSENTE UN MODÈLE ÉCONOMIQUE TRÈS RÉGULÉ DONT LES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES MODIFIENT L’ÉQUILIBRE

1.1. Le modèle du logement social, s’appuyant sur une forte implication financière de la puissance publique, se fonde sur le réemploi intégral des revenus locatifs dans la construction et la réhabilitation
1.1.1. La construction, la réhabilitation et la gestion du logement social en France sont assurées par un secteur dédié qui bénéficie d’importants financements publics
1.1.2. Le modèle économique et financier d’un organisme de logement social se fonde sur le réemploi systématique et total des fonds dégagés par le rendement locatif

1.2. Plusieurs mutations se conjuguent actuellement et conduisent à une modification du modèle économique des bailleurs sociaux
1.2.1. Le secteur du logement social se trouve dans un contexte de réforme accélérée depuis 2014
1.2.2. Sous la pression d’une hausse des prix de revient, d’une baisse des subventions et de la RLS, le retour sur fonds propres des opérations tend progressivement à être plus tardif
1.2.3. La déformation du modèle économique du logement social, dans un contexte de restructuration du secteur, suppose de trouver des marges de manoeuvre financières pour consolider la transition des OLS vers un nouvel équilibre

2. LA DIVERSIFICATION PARTIELLE DES LIGNES DE DETTE DES OLS EST UNE ÉVOLUTION SANS DOUTE INÉVITABLE MAIS QU’IL CONVIENT DE CONSIDÉRER AVEC PRUDENCE

2.1. Le financement du logement social repose principalement sur des prêts subventionnels octroyés aux bailleurs sociaux au travers d’un système unique en Europe, adossé à une partie de l’épargne populaire privée

2.2. Bien que le Fonds d’épargne apparaisse très contraint dans sa gestion actif/passif, son modèle d’affaires permet de soutenir puissamment la politique du logement locatif social en France.

2.3. La CDC joue un rôle déterminant dans la sécurisation financière et le haut niveau de solvabilité du secteur du logement locatif social

2.4. Le contexte de taux d’intérêt durablement bas et la RLS incitent les OLS à soupeser différentes possibilités de diversification de leurs financements en dette

2.5. Si elle devait prendre une ampleur massive ou s’opérer de façon désordonnée, une diversification serait porteuse de grands risques pour le système de financement existant et ses garants
2.5.1. Le premier risque se situe au niveau des bailleurs sociaux
2.5.2. Une forte diversification des encours de la dette contractée auprès de la CDC par les organismes de logement social aurait un impact majeur sur le modèle d’affaires du Fonds d’épargne.
2.5.3. Si une part de diversification apparaît inévitable, il appartient aux pouvoirs publics de prévenir d’éventuelles dérives ou déstabilisations

2.6. D’autres facteurs de déstabilisation sont également à prévenir
2.6.1. La volonté affichée d’Action Logement de développer vigoureusement son activité de prêts aux OLS, en concurrence avec ceux fournis par la CDC, semble inopportune
2.6.2. Alors que le système historique de financement du logement social affronte des questionnements, il importe de rappeler l’importance de la garantie apportée par les collectivités territoriales

2.7. Avec des ratios de dette déjà tendus par l’effort de construction de ces dernières années, un apport de fonds propres supplémentaires pourrait soutenir l’investissement

3. PLUSIEURS OPTIONS, À L’INTÉRÊT ET À LA SOPHISTICATION VARIABLES, SONT ENVISAGEABLES POUR APPORTER DES FONDS PROPRES PRIVÉS AU SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL

3.1. Quel intérêt réel des investisseurs privés pour le logement social ?

3.2. Les mécanismes de vente, de démembrement et de titres participatifs, prévus par de récentes dispositions législatives pour apporter des fonds propres aux OLS, ne peuvent constituer que des solutions d’ampleur limitée
3.2.1. La vente de logements sociaux attractifs, même si elle était élargie par rapport au dispositif de la loi ELAN, ne serait réalisable que pour une partie réduite du parc existant
3.2.2. Le démembrement de propriété pourrait représenter une solution d’appoint mais n’apparait pas adapté aux attentes génériques des investisseurs institutionnels
3.2.3. Les titres participatifs émis par les organismes ne seraient souscrits par des investisseurs qu’à la condition d’une rentabilité forte excédant sensiblement les plafonds existants

3.3. L’entrée d’investisseurs privés devra tenir compte des règles européennes et prévenir tout transfert de la valeur patrimoniale créée antérieurement
3.3.1. Le logement social constitue un service d’intérêt économique général prévoyant un plafonnement du bénéfice pouvant provenir de l’activité locative sociale
3.3.2. Le patrimoine des OLS, constitué sur fonds publics, présente une valeur économique dont l’appropriation privée n’est pas envisagée

3.4. Plusieurs nouvelles formules susceptibles de favoriser l’apport de fonds privés présentent des complexités techniques et des risques juridiques d’intensité variable
3.4.1. La création de fonds dédiés à des opérations définies, sur le modèle de l’opération Vesta, répondrait fortement aux attentes des investisseurs, mais serait porteuse d’un risque en matière de commande publique
3.4.2. La création d’un nouveau statut optionnel, sous forme de foncière d’habitat social, constituerait une alternative souple, mais remettrait potentiellement en cause l’exonération d’IS des OLS existants
3.4.3. L’entrée de nouveaux investisseurs au capital des ESH et des SEM, solution exclusive de la constitution de véhicules dédiés, suppose de desserrer les contraintes pesant sur la structuration du capital et la lucrativité
3.4.4. L’octroi du mandat de gestion locative sociale à tout acteur en respectant le cahier des charges traduirait un changement radical de politique publique

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 73 pages

Édité par : Ministère de l'economie et des finances : Ministère de l'action et des comptes publics : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territorriales

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