Les Nations Unies et la paix

Le maintien de la paix et de la sécurité internationales constitue le premier objectif des Nations Unies. Depuis 1948, la paix mondiale a certes été sauvegardée et l’ONU a permis le déploiement de 85 opérations de maintien de la paix. Pourtant, son bilan global reste mitigé.

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En 1919 à Versailles, les rédacteurs du pacte de la Société des Nations (SDN) écrivaient qu’il importait « d’accepter certaines obligations de ne pas recourir à la guerre ». On ne saurait être plus courtois.

Un quart de siècle plus tard, au lendemain du second conflit mondial, les rédacteurs de la charte de l’Organisation des Nations Unies (ONU) usèrent d’un langage autrement radical. Ils s’affirmèrent « résolus à préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances ».

Lors des négociations de Dumbarton Oaks, durant l’été 1944, comme à San Francisco, en 1945, personne alors ne s’y trompe. La guerre est le mal, et la paix, le bien. Et de la paix, bien absolu, les auteurs de la Charte ont une vision musclée.

 

La paix : une vision musclée

Cette vision se décline en deux idées simples :

Paix et sécurité indissociables

La paix, c’est la mise à l’abri de la guerre, et donc nécessairement et sur le même plan, la sécurité. Ainsi écrira-t-on, de manière indissociable : « paix et sécurité internationales ».

Le mécanisme de protection de la paix et de la sécurité tient en un principe cardinal : la réponse à la menace ou à l’emploi de la force résultera, hors le cas de la légitime défense instantanée, non pas d’une initiative individuelle mais d’une action « collective » engageant l’institution entière des Nations Unies.

Le choix de l’action collective est celui du président américain Roosevelt. Entré tard dans le conflit, il a mesuré l’effet calamiteux, de 1939 à fin 1941, d’une politique obstinément isolationniste. Il est désormais décidé, à l’égal de Winston Churchill, à ancrer le maintien de la paix dans un réseau contraignant d’obligations internationales. Les mesures à prendre pour prévenir, écarter les menaces, réprimer l’agression, seront donc « collectives ». L’adjectif est capital.

Il est inscrit au paragraphe 1 de l’article 1 du chapitre Ier de la Charte. Et pour engager ces mesures « collectives », un organe collectif est créé : le Conseil de sécurité auquel « les membres de l’Organisation confèrent la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom ». Et que l’on ne se flatte pas au nom d’un orgueil national d’un geste unilatéral.

Le recours à la force banni

Pour compléter l’idée que paix et sécurité résultent d’une garantie d’assistance « collective », les rédacteurs de la Charte insistent, seconde idée, en bannissant (hors le cas du droit naturel de légitime défense) le recours individuel à la force.

Ils spécifient donc, dans les principes de fonctionnement de l’Organisation, que « les membres [de celle-ci] s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ».

Dans le cadre des Nations Unies, la paix est le bien absolu, collectif. La prévention est affaire de tous, et non pas du jugement de tel ou tel.

Plaidera-t-on, a contrario, que l’usage de la force, même à titre individuel, pourrait être licite s’il est compatible avec un but des Nations Unies, ce serait méconnaître qu’au titre du préambule de la Charte, il ne peut être « fait usage des armes que dans l’intérêt commun ».

Renvoi est nécessairement fait, pour juger du caractère « commun » de cet intérêt, à la délibération, non d’un État individuel mais de la seule instance collective qui agit au nom de tous les États membres : le Conseil de sécurité. Le dispositif est ainsi parfaitement verrouillé. La paix est le bien absolu, collectif. La prévention est affaire de tous, et non pas du jugement de tel ou tel.

 

Un mécanisme rigoureux mais au fonctionnement aléatoire

Si rigoureux soit le mécanisme de sécurité collective, il impliquait pour donner ses effets un fonctionnement démocratique, des décisions prises unanimement ou à la majorité.

La volonté soviétique, affirmée dès octobre 1944, de réserver aux membres permanents du Conseil de sécurité un droit de veto laissait augurer des difficultés. Les diplomates en étaient conscients mais ils devaient composer avec la puissance soviétique.

Au demeurant, pensait-on, quelle issue était préférable : voter, imposer sa décision et s’en prendre éventuellement par les armes à l’un des vainqueurs de la guerre, en cas de désaccord avec lui ? Ou bien enregistrer l’échec d’une délibération à la suite d’un veto et reprendre inlassablement la négociation ?

Le veto ou, plus souvent, la seule menace de celui-ci, empêcha le Conseil de sécurité de jouer le rôle de gendarme souverain qui lui était dévolu.

Le droit de veto fut consacré. Il eut les conséquences imaginées. Aucune guerre n’éclata entre les cinq puissances victorieuses (Etats-Unis, Chine, Russie, Royaume-Uni et France). Mais le veto ou, plus souvent, la seule menace de celui-ci, empêcha le Conseil de sécurité de jouer le rôle de gendarme souverain qui lui était dévolu. Jusqu’à ce que l’évolution de la Russie et de la Chine donne goût de rouvrir la discussion et d’aboutir par exemple – six mois ou un an plus tard – à un accord touchant le déploiement d’une force de l’ONU à Haïti ou en Macédoine.

 

La paix mondiale sauvegardée mais un effacement du rôle des Nations Unies

Les historiens du XIXe siècle sont généralement bienveillants pour le fonctionnement du « concert européen » mis en place par le Congrès de Vienne en 1814-1815. Ils font crédit à celui-ci d’avoir empêché, après les guerres napoléoniennes, le déclenchement d’un nouvel affrontement global. C’est toutefois faire bon marché des guerres intra-européennes à répétition entre Français, Britanniques, Russes, Prussiens, Italiens, Autrichiens, etc.

Le respect d’une paix globale est avant tout lié à la dissuasion nucléaire et à la crainte qu’ont les superpuissances d’un choc suicidaire.

Soixante-quinze ans après la chute de l’Allemagne nazie et du Japon, aucune guerre mondiale n’a eu lieu. Mais personne n’imaginerait en accorder le mérite à l’ONU tant il semble évident que ce respect d’une paix globale est avant tout lié à la dissuasion nucléaire et à la crainte qu’ont les superpuissances d’un choc suicidaire.

Absente du maintien global de la paix entre les puissances nucléaires, absente de l’élaboration des traités de paix postérieurs à la Seconde Guerre mondiale, l’ONU fut tenue à l’écart du déroulement puis du règlement des très longues et douloureuses crises qui marquèrent l’après-guerre : guerre d’Indochine, guerre du Vietnam, guerre d’Algérie.

De même assista-t-elle, grondeuse, boudeuse mais inefficace, aux coups de force individuels des Soviétiques en Grèce, en Hongrie, en Tchécoslovaquie, en Pologne, en Afghanistan, des Américains à Grenade, en République dominicaine, au Panama, au Chili, en Iran…

À la vérité, en près de trois quarts de siècle, le scénario de réaction « collective et efficace » de l’Organisation n’est entré en jeu qu’à quatre reprises, alors que chaque année connaissait son lot de guerres et de conflits :

  • en 1950, lorsque le Conseil de sécurité, en l’absence volontaire de l’URSS qui pensait punir l’Organisation de son absence de reconnaissance de la Chine communiste, décida de répliquer militairement, sous pavillon de l’ONU, à l’agression nord-coréenne contre la Corée du Sud ;
  • en 1956, quand le Conseil de sécurité, par un artifice de procédure, et mis en échec par les vetos français et anglais, transféra à l’Assemblée générale le soin de réagir et de recommander, pour mettre fin à l’attaque tripartite anglo-franco-israélienne contre l’Égypte après la nationalisation de la compagnie du canal de Suez, l’envoi de la première force d’interposition de l’ONU : les Casques bleus ;
  • en 1990, quand les États-Unis, heureux de pouvoir désormais compter sur la coopération d’une Russie qui se dégageait de l’URSS, choisirent de faire endosser par le Conseil de sécurité une décision d’intervention des pays « amis du Koweït » contre l’Irak de Saddam Hussein ;
  • en 2011, quand le Conseil de sécurité parvint, sans veto russe ni chinois, à décider d’une action armée en Libye pour contrecarrer la répression menée par le colonel Kadhafi contre sa propre population.

En contrepoint de ces actions – décision du Conseil, autorisation de l’usage de la force, rassemblement d’unités militaires – spectaculaires sont aussi les exemples d’interventions armées, décidées unilatéralement par un ou plusieurs pays sans le moindre passage devant le Conseil de sécurité, dans le déni donc absolu des règles et procédures établies par la Charte : bombardement de la Serbie en 1999, invasion de l’Irak en 2003.

Les innombrables réunions du Conseil de sécurité pour tenter de préserver ou rétablir un peu d’apaisement dans un monde furieusement agité.

Contournées, bafouées, les Nations Unies ont-elles perdu de leur rôle, jugé en 1945 indispensable pour assurer paix et sécurité internationales ? La réponse, négative, est évidemment donnée par l’enchaînement jour après jour, sans grande couverture de presse toutefois, des innombrables réunions du Conseil de sécurité pour tenter de préserver ou rétablir un peu d’apaisement dans un monde furieusement agité.

Mais si l’activité du Conseil reste fébrile, c’est que la paix, au fil des décennies, et sous l’effet même des décisions de l’ONU, a changé de caractère.

 

Un principe explosif : le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Lorsque ce principe fut introduit dans le texte du pacte de la Société des Nations et repris parmi les buts de l’ONU (paragraphe 2 de l’article 1 du chapitre 1 de la Charte), le « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » pouvait apparaître comme la consécration du privilège souverain pour chaque nation de choisir son régime politique. Et de fait, ce fut parfois la traduction qui fut donnée à cette disposition de la Société des Nations – « Charbonnier est maître chez lui », dira-t-on en 1934 dans l’entourage de Hitler.

Mais très tôt aussi, dans l’entre-deux-guerres, chez les peuples allogènes, coagulés par le traité de Versailles dans des ensembles qu’ils réprouvaient (Tchécoslovaquie, Yougoslavie, Pologne) et plus tard, après 1945, dans la totalité des territoires colonisés, la volonté s’affirma de disposer de soi-même par l’accès à l’indépendance. Quitte, éventuellement, à recourir à la force.

Qui dit révolte ou insurrection dit menace à la paix. Les théoriciens de la Charte pourraient arguer de ce que la paix en cause est celle d’un pays dont une partie de la population souhaite se séparer, mais qu’il n’y a pas là risque de déstabilisation générale, et donc pas lieu pour l’ONU d’intervenir.

C’est néanmoins sous-estimer la vigueur déployée aux Nations Unies par le courant anticolonial, émancipateur, qui exige que le Conseil de sécurité prenne position. C’est se tromper aussi sur les ressources de la dialectique juridique qui peut faire apparaître que des troubles à l’intérieur d’un pays menacent les États voisins et donc la paix et la sécurité internationales.

Au fil du temps, la paix est devenue pour les Nations Unies un état précaire à préserver plutôt qu’à rétablir.

Le résultat, vite acquis, de ces réflexions fut que très tôt, sans grand égard pour le tabou de la souveraineté et de l’intégrité territoriale, sans grand respect du supposé dogme de la non-ingérence, les Nations Unies se saisirent des crises nées de la revendication du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et intervinrent

L’intervention ne prit pas la forme d’une action militaire qui aurait sans doute inquiété l’un des membres permanents et suscité quelques vetos. Mais le Conseil de sécurité usa à plein, dans la période de décolonisation, du droit qui lui était octroyé de décider de « mesures efficaces », quoique non armées, celles des mesures de coercition souvent qualifiées de « sanctions ». Ainsi débuta vis-à-vis des régimes coloniaux – Afrique du Sud, Portugal, Rhodésie – un train continu de sanctions qui menèrent les gouvernements coupables à lâcher prise.

La prise en compte du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes allait cependant, au fil des ans, entraîner le Conseil à s’éloigner de plus en plus du dogme initial de la paix comme priorité absolue et à concevoir de nouvelles modalités d’intervention distinctes de la seule riposte militaire.

 

Des méthodes d’action et de présence inédites

Au fil du temps, la paix est devenue pour les Nations Unies un état précaire à préserver plutôt qu’à rétablir, par des méthodes d’action et de présence inédites.

Vient un temps, en effet, où les régimes coloniaux disparus, les populations d’un État se trouvent confrontées à elles-mêmes. Commence alors la lutte pour le pouvoir. Des guerres intérieures interviennent alors un peu partout en Afrique, de la Guinée-Bissau au Kenya, en passant par la Côte d’Ivoire, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo, etc.

Alerté, le Conseil de sécurité ne peut décider d’une action collective, militaire ou prise de sanctions, contre un gouvernement coupable. Tout le monde, dirigeants comme opposition, est plus ou moins fautif. Du moins faut-il tenter d’empêcher les affrontements les plus sanglants, bref, de s’interposer.

D’où le choix naturel, sans besoin d’un grand débat juridique sur la source de ces dispositions, de dépêcher des forces de maintien de la paix qui n’ont pas mandat de punir un agresseur, de repousser un envahisseur mais de préserver entre factions opposées un peu de tranquillité. C’est, on le sait, le développement le plus massif des activités de l’ONU.

Des dizaines d’opérations ont été déployées dans le monde, particulièrement en Afrique, avec des dizaines de milliers d’hommes. D'innombrables problèmes, carences, déficiences, lacunes, excès, etc. les ont accompagnés. Ici, chasse au laisser-aller sanitaire. Là, punition nécessaire de dévoiements sexuels. Un peu partout, procès en suspicion de partialité, de passivité, etc. Il ne se passe jamais de jour, à New York, sans que le Conseil de sécurité ne consacre des heures brûlantes à traiter de quelque incident qui dégénère, de quelque menace de rupture brutale d’un cessez-le-feu, de quelque dysfonctionnement de l’appareil onusien.

C’est le devoir des diplomates de s’acquitter opiniâtrement et sans tweets ni ramage de cette tâche : une paix qui est une entreprise sans fin, aux modestes et trop souvent temporaires gains.

Et que l’on ne dise pas que l’avènement de la Cour pénale internationale clarifie la lecture des responsabilités. Les verdicts surprennent. La lenteur des procédures inquiète. Les chefs de bandes préfèrent se cramponner à leur vie tourmentée plutôt que de courir le risque d’attendre, en prison, indéfiniment un jugement. La paix, qui elle, à juste titre, justifierait cet adjectif passe-partout de « durable », n’est pas pour demain.

On est évidemment très loin à New York des vrais règlements pacifiques. La crise de Berlin, négociée à Berlin même, les accords de maîtrise des armements, préfigurés dans les bois environnant Genève, mais à l’écart de la salle endormie de la Conférence du comité des dix-huit puissances sur le désarmement, l’affaire des missiles russes à Cuba, traitée de chef d’État à chef d’État, alors qu’au Conseil de sécurité les délégués échangent placidement des injures, les échauffourées entre Indiens et Pakistanais stoppées net par les vieux dirigeants soviétiques à Tachkent, les guerres israélo-arabes, prises en main par Henry Kissinger sans le moindre égard pour ses collègues diplomates de New York. On est loin de cette course un peu absurde à faire conclure, à Dayton ou à Paris, la pénible tragédie yougoslave alors que, mois après mois, des forces des Nations Unies avaient subi morts et blessés en s’interposant et en assurant l’approvisionnement de Sarajevo.

La paix, à New York, hors celle qui scella la fin de la guerre irako-iranienne et qui fut le résultat, en 1988, d’une action enfin énergique du Conseil de sécurité, est devenue un long chemin, cahoteux, tourmenté et fragile. Ce n’est plus l’absolu de 1945.

C’est le devoir des diplomates de s’acquitter opiniâtrement et sans tweets ni ramage de cette tâche : une paix qui est une entreprise sans fin, aux modestes et trop souvent temporaires gains.

Tel qu’il est, ce bilan ne serait pas négatif. Toute journée sans éruption de violence vaut bien ce grand va-et-vient, heureusement beaucoup moins médiatique aujourd’hui, des diplomates de l’ONU.

Principaux contributeurs pour les opérations de maintien de la paix

Une action diplomatique devenue illisible et irréaliste

Mais à diluer le concept de paix, à l’éloigner du modèle de clarté et de permanence qui était celui de la Charte, à charger l’idée de paix de toutes les petites exigences que tout un chacun souhaite lui adjoindre pour satisfaire sa clientèle nationale, on risque fort de décrédibiliser l’exercice de la diplomatie et de rendre le résultat des négociations illisible, irréalisable.

Année après année, les résolutions du Conseil de sécurité s’alourdissent de mille références, mille nouvelles exigences qui découragent la lecture des documents.

Tel est le risque couru par les bâtisseurs de paix quand ils additionnent les demandes, réclamant ici respect pour tel ou tel droit d’une minorité, ajoutant là telle ou telle contrainte de caractère politique, culturel, éthique, économique, à la feuille de route d’une opération de maintien de la paix, ambitionnant en fait de confondre le très simple concept de paix avec celui, parfaitement fuligineux, de « sécurité humaine ».

Année après année, les résolutions du Conseil de sécurité s’alourdissent ainsi de mille références, mille nouvelles exigences qui découragent la lecture des documents. Que l’on compare les cinq ou six paragraphes très simples de la résolution 242 de 1967, qui reste la base d’un règlement de paix au Proche-Orient, avec le volume d’articles sinon de pages d’une résolution contemporaine, et l’on comprendra le désarroi sur place du commandement d’une opération de maintien de la paix.

Le diplomate, succombant sous l’avalanche des mots suggérés de toute part, peine dorénavant à comprendre le sens de son action

Cette logorrhée des textes actuels visant à résoudre une crise conduit à une plus redoutable conclusion : le diplomate, succombant sous l’avalanche des mots suggérés de toute part, peine dorénavant à comprendre le sens de son action. On célébrera l’ingérence, imputée d’ailleurs bien à tort à des initiatives françaises, alors que l’ONU exalte, sommet après sommet, le principe de non-ingérence.

Mais c’est oublier que l’ingérence est condamnée si elle est décidée unilatéralement, individuellement, en dehors du Conseil de sécurité – cas des actions contre la Serbie en 1999 et l’Irak en 2003 –, alors qu’elle est licite venant d’une décision du Conseil de sécurité – et ceci depuis une des premières résolutions de l’ONU, en 1946, traitant de la situation intérieure en Espagne.

Le principe de « la responsabilité de protéger », consacré par l’Assemblée générale de l’ONU en 2005, n’a rien de révolutionnaire. Il se borne à formaliser une pratique tout en réitérant la condition indispensable qui est le vote affirmatif du Conseil de sécurité. L’ingérence individuelle, plaidée par certains, demeure hors-la-loi. Désorienté par l’écart entre le texte qu’il rédige et la sobre rigueur de la Charte, le diplomate en vient malheureusement à oublier l’essentiel, le socle même de l’ONU, qui est le caractère obligatoire des décisions du Conseil.

La paix actuelle est un état diffus, gazeux, mouvant.

La paix actuelle, à l’échelle parfois d’un continent (Afrique) ou de l’espace fracturé du Moyen-Orient, est un état diffus, gazeux, mouvant. Raison supplémentaire pour ne pas calquer son langage sur l’incertitude de ces situations, pour peser ses mots en étant conscients de ce qu’aux termes de l’article 25 de la Charte, ils devraient imposer une action. Or, qui se rappelle cet article quand on discourt au lieu de décider.

Mais en amont de cet effort pour revenir à des textes succincts, précis, une condition plus générale est sans doute nécessaire pour que la paix par les Nations Unies ne soit pas une chimère. Qu’une réflexion soit menée pour tenter de retrouver la raison d’être de l’arrêt des combats en 1945, l’entente des puissances victorieuses.

Donald Trump, nous dit-on, est impossible. Vladimir Poutine tout autant. Les Britanniques affichent leurs intérêts, mais, pour finir, ils font comme les Américains et les Chinois après des décennies de croisière en submersion, ils démasquent enfin leurs ambitions et surveillent de près le secrétaire général.

Si tels sont les dirigeants, qui resteront à cinq pendant encore longtemps, car chacun sait que la réforme du Conseil de sécurité est un thème dont il faut constamment parler pour n’y jamais vraiment penser, est-ce bien raisonnable d’exclure l’un ou l’autre de la discussion et de se priver ainsi d’agir ? La Russie a commis de lourdes fautes, mais les Français, en 1976 à propos de Mayotte, et les Turcs, depuis des décennies à Chypre, étaient-ils au-dessus des lois ?

Ce serait sans doute faire preuve d’un réel intérêt pour le rôle de l’ONU et pour sa capacité à maintenir tant bien que mal la paix que de rouvrir, de capitale à capitale des cinq, y compris donc avec Moscou, un dialogue possible et difficile mais sérieux, sur ce qu’il est permis – et à la vérité indispensable – de faire à New York pour que la paix actuelle cesse d’être une brouillonne parenthèse.