Depuis le début des années 2000, une démarche de de modernisation des procédures de consultation et de réduction du nombre de commissions consultatives a été engagée.
Si les détracteurs du système consultatif lui reprochent d'être consommateur de moyens humains et matériels, de retarder la décision sans réellement l’enrichir et d'être source de contentieux, c'est avant tout le nombre et l'enchevêtrement des commissions consultatives qui est critiqué.
Que sont les commissions administratives consultatives ?
L’édiction des textes législatifs ou réglementaires, ou des décisions administratives individuelles est souvent précédée de la consultation d’organismes créés à cet effet ou dont c’est l’une des missions.
Les commissions administratives à caractère consultatif sont généralement créées par décret. L'article R*133-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit qu'une commission est créée par décret pour une durée maximale de cinq ans. Cette création doit être précédée par la réalisation d’une étude permettant de vérifier que la mission impartie correspond à une nécessité et n’est pas susceptible d’être assurée par une commission déjà existante. Si la procédure administrative en cause touche directement à l’une des matières que la Constitution réserve à la loi ou si elle constitue une garantie fondamentale, la création d’un organe à caractère consultatif relève du législateur.
La consultation contribue à la qualité de la réglementation et à une meilleure mesure de son impact. Elle peut être facultative ou obligatoire. Par exemple, l'administration consulte des groupes d’intérêt ou de professionnels pour solliciter leur expertise sur un sujet particulier. Ces groupes peuvent aussi avoir un rôle de revendication et de protestation.
Des consultations dites "ouvertes" peuvent remplacer la consultation obligatoire d’une commission. Selon l'article L132-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : "Lorsque l'administration est tenue de procéder à la consultation d'une commission consultative préalablement à l'édiction d'un acte réglementaire, elle peut décider d'organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées.
Cette consultation ouverte se substitue à la consultation obligatoire en application d'une disposition législative ou réglementaire. Les commissions consultatives dont l'avis doit être recueilli en application d'une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue au présent article."
Toutefois, "demeurent obligatoires les consultations d'autorités administratives indépendantes prévues par les textes législatifs et réglementaires, les procédures d'avis conforme, celles qui concernent l'exercice d'une liberté publique, constituent la garantie d'une exigence constitutionnelle, traduisent un pouvoir de proposition ou mettent en œuvre le principe de participation" (article L132-1 du CRPA). Par exemple, la consultation d'une commission est requise avant l'expulsion d'un étranger (article L632-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).
Un effort de rationalisation continu depuis 2003
À la fin des années 1990, des critiques, notamment de parlementaires, ont été émises sur l’augmentation du nombre des organismes consultatifs ou délibératifs (surnommées “comités Théodule”), l’hétérogénéité de ces services mais aussi la pauvreté des informations concernant leurs missions et leurs coûts réels. Tout ceci a mené à une interrogation sur le bien-fondé de l’existence de certains d’entre eux.
Au sein des services du Premier ministre, un audit a été lancé en 2002 afin d’identifier les entités dont l’existence n’apparaissait plus justifiée et celles dont les missions pouvaient être prises en charge par un autre ministère. Au terme de cet examen, en juin 2003, un effort de rationalisation a été amorcé. Il a été décidé le maintien de dix organismes, la suppression de huit et le transfert de vingt.
À titre d’exemples, ont été supprimés :
- la commission interministérielle pour la prévention et la protection contre les risques liés à l’amiante ;
- le Haut Conseil de l’information scientifique et technique ;
- le groupe central des grandes opérations d’urbanisme.
Le Conseil national des langues et cultures régionales a été transféré au ministère de la culture, la Commission nationale pour l’élimination des mines antipersonnel, au ministère des affaires étrangères, le Conseil national de la vie associative au ministère de l'emploi.
Selon l'article 179 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le gouvernement doit publier chaque année, dans un document annexé au projet de loi de finances, la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou d'un ministre.
Cette liste :
- évalue le coût de fonctionnement de ces organismes en milliers d'euros lors des trois années précédentes ;
- indique le nombre de leurs membres et le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes ;
- mentionne les commissions et instances créées ou supprimées dans l'année ;
- est complétée par une justification de l'évolution des coûts de fonctionnement.
Cette obligation, prévue à l'origine par l’article 112 de la loi du 30 décembre 1995 de finances pour 1996, a été mise en application pour la première fois avec la publication d'un "jaune budgétaire" lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2004.
Dans une circulaire datée du 24 octobre 2017, le Premier ministre demande aux ministres "d’engager une démarche résolue de réduction du nombre des commissions existantes et de privilégier d'autres modes de consultation ou d'association à la décision plus ouverts et plus modernes". Pour cela, plusieurs règles sont énoncées :
- l'organisation de la consultation doit "faire l'objet d'une stratégie élaborée au niveau ministériel afin d'être décloisonnée et de ne pas suive des logiques de direction ou de service" ;
- toute création d'une nouvelle commission consultative nécessite la suppression concomitante d'une commission existante ;
- les commissions administratives consultatives qui n’ont pas tenu de réunions au cours des deux dernières années doivent être supprimées.
Dans la circulaire du 12 septembre 2018, le Premier ministre dresse un premier bilan des actions entreprises depuis la circulaire de 2017. Il annonce que le nombre de commissions consultatives passe pour la première fois en dessous de 400 (394 commissions et instances figurent dans le jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances pour 2019).
Par rapport à la circulaire de 2017, le Premier ministre ajoute une condition nouvelle pour la création d'une commission : elle doit s'accompagner de la suppression de deux commissions existantes. Cette règle s'applique aussi aux commissions créées par la loi. Si une loi crée une commission sans prévoir les deux suppressions, alors le ministère concerné devra supprimer deux commissions créées par décret.
En 2019, le gouvernement s'est engagé lors des 3e et 4e comité interministériel de la transformation publique (CITP) à simplifier l’administration en réduisant le nombre d’instances et de commissions administratives ou consultatives rattachées aux administrations centrales. Lors du 5e CITP, le 5 février 2021, il a annoncé que la loi du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (dite loi ASAP) et plusieurs décrets pris depuis décembre 2019 avaient permis de supprimer 64 commissions (la suppression de 21 autres étant prévue pour début 2021).
La liste annexée au projet de loi de finances pour l'année 2024 dénombre 313 commissions et instances consultatives ou délibératives.
Le projet de loi de simplification de la vie économique prévoit la suppression de cinq commissions administratives consultatives :
- le Conseil supérieur de l'aviation civile ;
- la Commission supérieure du numérique et des postes ;
- le Conseil stratégique de la recherche ;
- la commission chargée d'apprécier l'aptitude à exercer les fonctions d'inspecteur général ou de contrôleur général ;
- le Comité national de la gestion des risques en forêt.
