L'évaluation économique de l'expérimentation visant à résorber le chômage de longue durée (ETCLD)

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales Inspection générale des Finances

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Présentation

Une expérimentation territoriale de lutte contre le chômage de longue durée (" ETCLD") a été lancée par la loi du 29 février 2016, consistant à proposer à des personnes privées d’emploi depuis plus d’un an un contrat à durée indéterminée avec un temps de travail choisi et une activité adaptée à leurs compétences. Cette expérimentation, issue de l’initiative « Territoires zéro chômeur » d’ATD Quart-Monde, repose notamment sur l’hypothèse d’un coût nul pour les pouvoirs publics, dès lors que la prise en charge d’une partie des salaires des personnes concernées et des coûts de fonctionnement des structures est équivalente aux coûts directs et indirects liés au chômage de longue durée (ainsi évités). Déployée dans 10 territoires expérimentaux, cette expérimentation a conduit à la création de 11 « entreprises à but d’emploi », majoritairement sous statut associatif ; en juin 2019, 742 personnes étaient embauchées dans ces entreprises. L’IGAS et l’IGF, avec le concours de la direction de la recherche, des études et des statistiques du ministère du Travail (Dares), ont été chargées d’évaluer cette expérience en termes économiques, c’est à dire notamment d’établir « les coûts évités et les gains générés par la reprise d’un emploi par un chômeur de longue durée », afin d’éclairer les pouvoirs publics sur les conditions de poursuite voire d’extension de cette expérimentation, mais aussi sur son apport spécifique au regard des autres modalités d’insertion dans l’emploi. À l’issue de ses travaux, la mission recommande, avant toute extension temporelle ou géographique, d’ajuster les objectifs et les modalités pratiques de cette action (personnes bénéficiaires, activités des entreprises, financements mobilisés) afin de mieux servir la finalité affichée et de se rapprocher du principe initial de neutralité économique. Ce rapport IGAS-IGF s’inscrit en complémentarité avec les travaux d’évaluation du comité scientifique prévus par la loi qui examinent plus globalement l’impact sur les personnes participant à l’expérimentation et sur les territoires.Vous pouvez également consulter le rapport d'analyse.

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Sommaire

SOMMAIRE
INTRODUCTION

1. L’EXPÉRIMENTATION TERRITORIALE CONTRE LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE (ETCLD), DÉPLOYÉE SUR DIX TERRITOIRES, OFFRE UN EMPLOI À DURÉE INDÉTERMINÉE AUX PERSONNES « PRIVÉES D’EMPLOI » DEPUIS PLUS D’UN AN

1.1. Les principales spécificités de l’expérimentation résident dans l’offre d’un contrat à durée indéterminée (CDI) et le pilotage par les acteurs locaux
1.1.1. L’expérimentation s’appuie sur l’hypothèse du réinvestissement des dépenses évitées par la suppression du chômage de longue durée
1.1.2. La notion de privation d’emploi dépasse les critères d’inactivité et de recherche d’emploi qui caractérisent habituellement le chômage
1.1.3. Une des principales spécificités du projet réside dans l’impulsion locale et la gouvernance territoriale du projet

1.2. Onze entreprises à but d’emploi ont été créées en 2017 et 2018, et emploient 742 personnes en juin 2019 sur des territoires diversifiés
1.2.1. L’expérimentation est déployée sur dix territoires ruraux et urbains, qui préparaient, pour certains, le projet depuis plusieurs années
1.2.2. Les EBE sont principalement des associations, qui salarient jusqu’à plus de 100 personnes et exercent en moyenne plus d’une dizaine d'activités différentes
1.2.3. Le principe de « supplémentarité » des activités, tel que défini actuellement, ne garantit pas le respect du droit de la concurrence
1.2.4. Le nombre de bénéficiaires par rapport au nombre de personnes éligibles recensées et les sorties vers le marché de l’emploi ou la formation restent encore limités


2. L’EXPÉRIMENTATION NÉCESSITE UN SOUTIEN FINANCIER IMPORTANT

2.1. L’évaluation des coûts et bénéfices nécessite d’analyser la situation contrefactuelle des personnes entrant en EBE
2.1.1. La mesure des gains proposée par les promoteurs du projet s’appuie sur des hypothèses et des estimations qu’il est nécessaire d’objectiver
2.1.2. La mesure des effets attribuables à l’expérimentation requiert d’examiner la situation contrefactuelle des bénéficiaires en l’absence d’expérimentation
2.1.3. La mission s’est appuyée sur des données individuelles réelles et sur une population témoin similaire aux bénéficiaires

2.2. Les retombées positives pour les finances publiques sont inférieures au montant initialement estimé
2.2.1. Les recettes et économies sont moindres qu’escomptées
2.2.2. Les coûts évités sont difficiles à chiffrer et ne peuvent être attribués dans leur totalité au chômage de longue durée
2.2.3. Le transfert de charges vaut pour tous les dispositifs d’emploi aidé

2.3. Le modèle économique des EBE reste à trouver
2.3.1. L’ETCLD s’appuie très largement sur des financements publics, fournis principalement par l’État
2.3.2. Malgré les subventions d’amorçage apportées, la plupart des EBE restera déficitaire au moins jusqu’en 2021


3. À LA DIFFÉRENCE DES POLITIQUES ACTIVES D’INCLUSION DANS L’EMPLOI, L’ETCLD NE SE POSITIONNE PAS DANS UNE LOGIQUE DE PARCOURS, MAIS VISE À OFFRIR À SES BÉNÉFICIAIRES SÉCURITÉ ET STABILITÉ

3.1. Hormis certains dispositifs à destination des personnes handicapées, les politiques visant les personnes très éloignées de l’emploi se positionnent comme un tremplin vers l’emploi
3.1.1. L’ETCLD s’inscrit parmi les politiques publiques d’emploi dites « actives » à destination des personnes éloignées de l’emploi
3.1.2. Les « personnes éloignées de l’emploi » se caractérisent par un cumul de caractéristiques défavorables
3.1.3. Les structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) offrent différentes situations d’emploi, en contrat à durée déterminée
3.1.4. Les entreprises adaptées s’adressent à des publics handicapés, avec un objectif de stabilité dans l’emploi
3.1.5. Les parcours emploi compétences recentrent les contrats aidés sur les publics les plus en difficulté, dans le secteur non marchand et sur des contrats courts
3.1.6. D’autres expérimentations soutenues par la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté (2018) visent à faire évoluer l’offre d’insertion destinée aux personnes les plus éloignées de l’emploi

3.2. Malgré la difficulté à comparer les dispositifs entre eux, certaines mesures à destination des demandeurs d’emploi ont démontré leur efficacité
3.2.1. Les indicateurs classiques (aide au poste et taux de retour à l’emploi) sont insuffisants pour mesurer l’efficacité des dispositifs et devraient être éclairés par la mesure de l’éloignement à l’emploi
3.2.2. La formation, la certification et l’accompagnement dans une logique de développement des compétences et de parcours ont un impact positif sur la dynamique professionnelle des chômeurs

3.3. L’ETCLD apporte une réponse indifférenciée à un public hétérogène au regard de son éloignement de l’emploi
3.3.1. Une partie des salariés des EBE est très éloignée de l’emploi, tandis qu’une proportion non négligeable l’est significativement moins
3.3.2. L’ETCLD se distingue des autres politiques d’emploi par l’offre d’un CDI à un public large sans incitation à la reprise d’un emploi classique


4. LA POURSUITE DE L’EXPÉRIMENTATION NÉCESSITE DE FAIRE ÉVOLUER LES CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE

4.1. Une extension dans la durée ou à d’autres territoires ne devrait pas être engagée sans une réflexion préalable sur la cible et les modalités de financement

4.2. La consolidation du modèle et la démonstration de sa soutenabilité doivent être un préalable à toute extension
4.2.1. L’équilibre économique des EBE et plus globalement de l’expérimentation doit faire partie des objectifs et conditions de poursuite
4.2.2. La définition des activités autorisées doit être cohérente avec l’objectif de non-concurrence déloyale
4.2.3. La gouvernance doit être structurée et professionnalisée, et des rapprochements avec celle de l’insertion envisagés

4.3. La méthode d’évaluation mérite d’être renforcée pour mieux mesurer l’impact de l’expérimentation
4.3.1. L’évaluation des expérimentations doit permettre d’enrichir les politiques de l’emploi, mais nécessite d’en préciser les modalités ex-ante
4.3.2. L’évaluation complète de l’expérimentation nécessite une approche quantitative et qualitative, et l’intégration des méthodes d’évaluation doit prévaloir dès le choix de nouveaux territoires

LISTE RÉCAPITULATIVE DES PROPOSITIONS

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 168 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

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