Évaluation du prêt à taux zéro (PTZ)

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances Conseil général de l'Environnement et du Développement durable

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Présentation

Par lettre de mission datée du 19 juin 2019, les ministres chargés de l’économie, des comptes publics, de la cohésion des territoires et du logement ont demandé à l’inspection générale des finances (IGF) et au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), une évaluation du dispositif dénommé prêt à taux zéro (PTZ), prescrit au IV de l’article 83 de la loi de finances pour 2018. Le PTZ a été évalué au regard de son objectif de primo accession à la propriété des publics modestes et intermédiaires en s’efforçant d’appréhender son effet déclencheur selon les zones. L’analyse a inclus l’utilisation du dispositif pour l’acquisition dans l’ancien ou dans le neuf, son éventuel impact sur la vacance, sur les prix du foncier et de l’immobilier ainsi que sur la consommation d’espaces naturels et agricoles. Les risques financiers associés à une éventuelle remontée des taux et l’insertion dans les politiques locales du logement ont également été étudiés. La mission a réalisé ses travaux en s’appuyant sur des déplacements dans dix communes et intercommunalités représentatives de la diversité des situations en matière de logement. Elle s’est également appuyée sur les données de la Société de gestion des financements et de la garantie d’accession sociale à la propriété (SGFGAS) ainsi que sur les bases Sit@del2 des permis de construire, gérée par le ministère du logement, et DVF (transactions foncières, gérée par la DGFiP).

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Sommaire

Synthèse

1. L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ S’INSCRIT DANS UN CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE EN MUTATION

1.1. Le nombre des logements construits chaque année en France est supérieur à l’augmentation de la population
1.1.1. La croissance continue de la population française, particulièrement dans les grandes aires urbaines, et la diminution de la taille des ménages induisent une forte augmentation de leur nombre
1.1.2. Le nombre de nouveaux logements est supérieur à l’augmentation de la population ; la vacance augmente légèrement ; le taux de propriétaires stagne à 58%

1.2. Le contexte de l’accession a beaucoup changé depuis la création du PTZ
1.2.1. Le prix du logement a fortement augmenté depuis 2001, dans l’ancien comme dans le neuf, au sein duquel le foncier a un poids croissant
1.2.2. Si le taux d’effort des ménages est contenu à son niveau de 2001, c’est grâce à la baisse des taux mais aussi à l’allongement des durées de prêt, qui entraîne une augmentation du coût d’accession à la propriété des ménages
1.2.3. Le PTZ s’inscrit dans un éventail d’instruments d’aide à l’accession qui agissent sur différents leviers


2. LE PTZ, FINANCÉ PAR L’ÉTAT ET DISTRIBUÉ PAR LES BANQUES, EST DESTINÉ À FACILITER L’ACHAT D’UN PREMIER LOGEMENT CHOISI PAR LES MÉNAGES EN TENANT COMPTE DE LEURS REVENUS, DE LA LOCALISATION ET DE LA NATURE DU BIEN

2.1. Depuis sa création le 1er octobre 1995, les objectifs, les conditions d’octroi et les modalités du PTZ ont souvent varié

2.2. Le PTZ est un crédit immobilier complémentaire dont le coût est pris en charge par l’État en fonction des ressources du ménage, de la nature et de la localisation du bien
2.2.1. Le PTZ est destiné à aider l’achat de la première résidence principale
2.2.2. Le PTZ est un crédit immobilier complémentaire sans intérêts octroyé par un établissement de crédit qui en assume les risques
2.2.3. Le PTZ est réservé aux primo-accédants sous conditions de ressources selon des modalités qui dépendent des revenus du ménage, de sa composition et de la localisation du logement
2.2.4. Le PTZ est accessible à 83 % des ménages locataires et 58 % de son aide est octroyée à la tranche 1 de bénéficiaires
2.2.5. Le dispositif du PTZ utilise le zonage national défini initialement pour le dispositif d’aide à l’investissement locatif
2.2.6. Le PTZ est géré et contrôlé par un organisme sui generis, la SGFGAS

2.3. Le PTZ, largement accessible, est principalement mobilisé pour l’acquisition de logements neufs et son utilisation reflète les priorités des ménages
2.3.1. Le PTZ est utilisé principalement pour l’achat de logements neufs, mais est ouvert depuis 2014 aux logements anciens avec travaux
2.3.2. Le PTZ finance très majoritairement des logements individuels
2.3.3. Le taux de recours au PTZ par les nouveaux propriétaires occupants décroît avec la taille de l’aire urbaine

2.4. Les bénéfices que retirent les ménages du PTZ ainsi que son impact sur les finances publiques sont très sensibles à l’évolution de ses critères
2.4.1. L’aide totale perçue par les ménages, appréciée au travers de l’équivalent subvention, a fortement varié depuis 2012 au rythme des réformes
2.4.2. Le mécanisme du PTZ engage les finances publiques pour cinq ans mais sans risque lié à la remontée des taux


3. L’IMPACT SUR LES PLANS DE FINANCEMENT DES MÉNAGES PARAÎT LIMITÉ

3.1. La baisse des taux d’intérêt a fortement érodé les niveaux d’aide
3.1.1. La baisse des taux d’intérêt semble s’accélérer depuis l’été 2019
3.1.2. Les niveaux d’aide ont subi une érosion continue
3.1.3. En 2019, les bénéficiaires du PTZ voient, en moyenne, leurs mensualités réduites de 1.7 % de leur revenu, hors opérations dans le neuf de la zone B2 et C

3.2. L’impact du PTZ reste significatif pour un dixième des bénéficiaires avec de fortes disparités suivant la zone, les revenus et le type de logement
3.2.1. La mission a construit un indicateur d’impact décisif présumé
3.2.2. La synthèse des valeurs prises par cet indicateur et leur évolution
3.2.3. L’indicateur d’impact décisif présumé présente des écarts importants entre les zones et les types d’opération
3.2.4. Le coût moyen pour l’État d’un logement déclenché par le PTZ s’établit à plus de 100 k€

3.3. Le PTZ peut conserver un impact psychologique du fait de sa notoriété


4. LA RÉDUCTION DU PTZ EN 2018 NE PARAIT PAS AVOIR AFFECTÉ LA CONSTRUCTION DES MAISONS EN ZONE B2 ET C

4.1. La réforme de 2018 présente des caractéristiques permettant d’analyser l’effet déclencheur du PTZ

4.2. L’évolution des volumes de production de PTZ en 2016 et 2018 reflète logiquement les réformes introduites

4.3. La forte réduction du nombre de PTZ consécutive à la réforme 2018 n’a pas eu d’effet observable sur le volume de construction de maisons individuelles dans les zones B2 et C

4.4. La division par deux de l’aide apportée par le PTZ en zone B2 et C en 2018 n’a pas affecté les principales caractéristiques des logements acquis avec son concours


5. EN COMPARAISON DE LA PRODUCTION DE LOGEMENTS NEUFS, L'EFFET PROPRE DU PTZ EST GLOBALEMENT NEUTRE SUR LA VACANCE, SUR LES PRIX DE L'IMMOBILIER AINSI QUE SUR L'ARTIFICIALISATION MÊME S'IL A PU AVOIR UN EFFET PLUS MARQUÉ SUR CETTE DERNIÈRE JUSQU'EN 2012

5.1. Plus de 50% des maisons individuelles financées avec un PTZ sont en zone périurbaine. Jusqu'en 2012, les maisons financées avec un PTZ, plus fortement concentrées en zone C que l'ensemble de la construction de maisons, ont donc pu contribuer davantage à l'artificialisation, mais cette situation a pris fin depuis 2013
5.1.1. L’artificialisation en France tient pour beaucoup à l’habitat, notamment individuel
5.1.2. Les maisons financées en PTZ, plus fortement concentrées en zone C que l’ensemble de la construction de maisons jusqu’en 2012, ont donc également davantage contribué à l’artificialisation pendant cette période
5.1.3. Les maisons financées par un PTZ ne sont pas davantage implantées que l’ensemble des maisons dans les zones périurbaines et rurales, où les enjeux de l’artificialisation sont les plus forts
5.1.4. La construction financée par le PTZ ne paraît pas avoir d’effets propres pour ce qui concerne la contribution à l’étalement urbain et à l’artificialisation des communes d’implantation

5.2. Le PTZ ne paraît pas avoir d’effet propre sur la vacance mais peut contribuer à la faire augmenter fortement dans certaines communes comme le fait l’ensemble de la production de logements neufs
5.2.1. La construction de logements neufs fait augmenter la vacance de plus de 50 % dans près de 40 % des communes, dont certaines voient pourtant leur population décroître
5.2.2. Le financement des maisons en PTZ s’effectue dans des communes aux caractéristiques similaires en termes de vacance

5.3. Le PTZ ne semble pas avoir d’effet inflationniste durable sur les prix du logement neuf ou sur celui du foncier


6. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXES
Annexe I : Lettre de mission
Annexe II : Liste des personnes rencontrées

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Fiche technique

Type de document : Rapport officiel

Pagination : 78 pages

Édité par : Inspection générale des finances : Conseil général de l'environnement et du développement durable

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