La politique étrangère de l’administration Trump

Du fait de l’imprévisibilité du président Trump, sa politique étrangère demeure parfois difficile à cerner. Pourtant trois lignes directrices existent bel et bien : compétition stratégique, unilatéralisme et nationalisme. Le « trumpisme » marque donc la fin de l’après-guerre froide.

Par  Maya Kandel

20 minutes

Jusqu’à l’élection de Donald Trump en 2016, la politique étrangère américaine de l’après-guerre froide pouvait être résumée par un double paradigme :

  • celui de la mondialisation, caractérisant une évolution globale mais aussi la ligne directrice de la doctrine Clinton (extension des démocraties de marché) et plus largement la mondialisation de l’ordre international créé et soutenu par les États-Unis au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les institutions, normes et principes américains semblaient alors pouvoir être étendus à l’ensemble du globe après la chute de l’Union soviétique et du bloc du même nom ;
  • à partir du 11 septembre 2001, la « guerre mondiale contre le terrorisme » de George W. Bush, poursuivie bien qu’avec des moyens plus discrets par Barack Obama.

Donald Trump a voulu révolutionner la politique étrangère américaine. Sa volonté de redéfinition du rapport américain au monde était au cœur de ses promesses de campagne.

Alors qu’il brigue un second mandat, il semble que le changement d’orientation ait bien eu lieu :

  • la compétition stratégique (ou compétition de puissances, great power competition) a remplacé la lutte contre le terrorisme comme finalité première de la politique étrangère ;
  • sur le plan des moyens, le slogan « America First » a promu l’unilatéralisme et le nationalisme comme principes directeurs, rejetant le multilatéralisme et les institutions à la base de l’ordre international, dont l’érosion est désormais avérée.

Certains éléments de la politique étrangère américaine sous Donald Trump prolongent la politique étrangère de Barack Obama, en particulier la double volonté de désengagement du Moyen-Orient, et de pivot vers l’Asie.

Mais d’autres signalent une véritable rupture, à travers le rejet du principe directeur de la politique étrangère américaine de l’après-guerre froide, selon lequel l’inclusion des rivaux dans le système international allait en faire des « partenaires responsables » (responsible stakeholders) des États-Unis : les documents stratégiques de l’administration Trump s’ouvrent sur le constat d’échec de cette politique.

En remettant en question le multilatéralisme et ses institutions, l’Amérique de Donald Trump semble se muer elle-même en « partenaire irresponsable » rejetant cet ordre international qu’elle avait jusque-là garanti, et rejetant ainsi le « wilsonisme » qui en était la philosophie d’origine.

Il reste pourtant difficile de définir le « trumpisme » en politique étrangère : la remise en question des principes directeurs de la politique étrangère ne signifie pas pour autant un retour à l’isolationnisme des années 1930, ou au XIXe siècle. La référence au « jacksonisme », du nom du président Andrew Jackson, septième président des États-Unis, rappelle certes utilement le retour d’un nationalisme américain « ethnoculturel » plutôt que « civique », pour reprendre une distinction classique, mais ne nous en dit guère plus.

Est-il besoin de le rappeler, la parole présidentielle dit aussi la politique étrangère.

La difficulté d’interprétation de la politique étrangère de Donald Trump vient des multiples contradictions de cette politique sur plusieurs dossiers, liées à un processus de décision chaotique, voire dysfonctionnel, au nombre de postes vacants au Département d’État en particulier, mais aussi à la personnalité du Président, professionnel de l’immobilier et des médias, dont la communication politique est inédite, notamment à travers l’utilisation de son fil twitter. Or, est-il besoin de le rappeler, la parole présidentielle dit aussi la politique étrangère.

La plus forte dissonance dans cette politique étrangère, parfois schizophrène, concerne au premier chef l’Europe et, plus largement, les alliés. Elle résulte des contradictions entre les paroles du président Trump et les documents stratégiques, ainsi que les positions de son administration.

On peut cependant distinguer quatre grandes tendances dans une « doctrine Trump » résumée par une ligne directrice simple : un assaut généralisé contre le « globalisme » répondant avant tout à des motivations intérieures, en particulier les souhaits de la base la plus fidèle du Président.

Au-delà, l’étude du processus de décision permet d’éclairer certaines contradictions de la politique actuelle, tout en pointant le nouveau paradigme en passe d’écraser tout le reste : la compétition systémique avec la Chine.

 

La « doctrine Trump » : des motivations intérieures, un assaut généralisé contre le « globalisme »

La période de « régence » de la première année de présidence Trump, où l’on parlait du règne des « adultes » sur la politique étrangère, a pris fin et, dès le début 2018, le président Donald Trump a repris la main. La plupart de ceux que l’on appelait les « adultes », tenants d’une continuité sur la politique étrangère, ont démissionné ou, le plus souvent, ont été remerciés – Rex Tillerson, secrétaire d’État, H.R. McMaster, conseiller à la Sécurité nationale. La fin de cet « axe des adultes » a été consacrée par la démission du secrétaire à la Défense, James Mattis, le 20 décembre 2018.

S’il y a eu un flottement en 2017, c’est avant tout parce que Donald Trump ne s’attendait pas à gagner et qu’il n’était pas prêt. Ce flottement a été accentué par les échecs du Congrès sur le rejet de l’Obamacare, par la résistance de certains juges aux premiers décrets sur l’immigration. On a pu croire que le Président populiste serait digéré ou, du moins, domestiqué par le système.

Quatre grandes tendances de la politique étrangère de Donald Trump

À défaut de véritable doctrine, quatre tendances se dégagent pour décrire la politique étrangère américaine des deux premières années de l’administration Trump.
La première tendance est une forte continuité sur les engagements militaires, liée à la présence de James Mattis à la tête du Pentagone, et au fait que Donald Trump a délégué au Pentagone et aux commandements combattants de larges pans de la décision sur le plan militaire.

D’où une intensification de l’implication américaine (frappes aériennes de la Libye à l’Afghanistan en passant par la Somalie), mais toujours selon les modalités définies par B. Obama dans sa doctrine de « l’empreinte légère » (light footprint) – drones, forces spéciales, faible empreinte au sol dans les principaux théâtres. Ce point fait qu’on ne peut parler d’isolationnisme, souvent confondu avec l’unilatéralisme – qui, lui, est réel.

Obsession de Donald Trump : la destruction de l’héritage de Barack Obama en politique étrangère.

Mais avec l’annonce du retrait américain de Syrie – et du retrait partiel d’Afghanistan –, qui a provoqué, fin décembre 2018, la démission de James Mattis, cette tendance à la continuité pourrait être remise en question à l’approche de la présidentielle de 2020.

La seconde caractéristique est l’achèvement de la destruction de l’héritage de Barack Obama en politique étrangère, une obsession de Donald Trump : sortie du Traité de libre-échange transpacifique (Trans-Pacific Partnership, TPP), de l’accord de Paris sur le climat et de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien ou plan d’action conjoint (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPoA), et remise en cause de l’ouverture à Cuba.

La troisième tendance est constituée des principales ruptures introduites par Donald Trump, ce que l’on pourrait qualifier de « révolution Trump en politique étrangère », ruptures qui répondent avant tout à des préoccupations de politique intérieure : ambassade américaine en Israël transférée à Jérusalem et reconnaissance de l’annexion du plateau du Golan, taxes à l’importation évoluant vers une guerre commerciale, mesures restrictives sur l’immigration, renouvellement et durcissement des sanctions économiques, en particulier contre l’Iran, Cuba, et au-delà, du fait des effets extraterritoriaux des lois américaines.

Dans tous ces cas, il s’agit de la mise en œuvre des principales caractéristiques de la ligne America First définie pendant la campagne. Elle s’ajoute aux attaques répétées contre le multilatéralisme et les institutions internationales : de l’ONU au G7 et à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), mais aussi contre les alliances telles que l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et les accords dans lesquels les États-Unis étaient engagés comme le Partenariat transpacifique (Trans-Pacific Partnership).

Les actions et déclarations du président confirme un assaut généralisé contre ce que Donald Trump et sa base appellent le « globalisme », auquel ils opposent le nationalisme de la ligne America First.

Pour Washington, la Chine apparaît comme le véritable défi à la suprématie américaine.

Enfin, la dernière tendance s’est cristallisée au cours de l’année 2018 et pourrait écraser l’ensemble pour donner une ligne directrice à la politique étrangère américaine : il s’agit du changement de paradigme à propos de la Chine, tournant le dos à plusieurs décennies de politique d’engagement pour assumer une posture de compétition ouverte avec le pays qui apparaît comme le véritable défi à la suprématie américaine.

La fin de l’après-guerre froide

Pour comprendre ce qui se joue aujourd’hui à Washington, il faut comprendre la spécificité du moment actuel pour la politique étrangère américaine, un tournant lié à la conjonction de deux phénomènes : à l’intérieur, le fait que les classes moyennes et populaires ne soutiennent plus le rôle américain de gendarme du monde ; à l’international, le déclin relatif de la puissance américaine, donc de sa capacité d’influence.

Donald Trump a été élu parce qu’il a su percevoir ces angoisses des Américains et a promis de les protéger contre un monde extérieur perçu comme hostile, par une redéfinition du rapport américain au monde, et donc une nouvelle politique étrangère.

Donald Trump a été élu parce qu’il a su percevoir les angoisses des Américains et a promis de les protéger contre un monde extérieur hostile.

On a souvent réduit le débat sur la politique étrangère américaine à l’opposition entre internationalisme et isolationnisme. Il y a cependant une alternative, celle d’un véritable unilatéralisme, qui est la marque de Donald Trump, contrairement à Barack Obama. Cette approche privilégie également le hard power – pouvoir de contrainte, selon la distinction classique de l’historien et diplomate américain Joseph Nye –, non seulement militaire mais aussi économique, tandis que le soft power, pouvoir d’influence et d’attraction, est rejeté.

Ce qui est certain, c’est que D. Trump a amplifié le débat interne américain sur la politique étrangère, beaucoup plus que B. Obama dont c’était pourtant également l’ambition. Or, les instincts de D. Trump font écho à une vision alternative des relations internationales, portée non seulement par de nombreux partis populistes en Europe, mais aussi par un certain nombre d’acteurs étatiques au premier rang desquels la Russie et la Chine.

La politique étrangère américaine sous D. Trump rejette la lecture occidentale de la fin de la guerre froide, qui voulait étendre le libéralisme politique et économique à l’ensemble du monde, lecture symbolisée par l’article de Francis Fukuyama sur « la fin de l’Histoire ».

Cette volonté de l’administration Trump d’en finir avec la période post-guerre froide est inscrite dès l’introduction de sa « Stratégie de sécurité nationale ». Le document part en effet du constat d’échec de la stratégie poursuivie par les États-Unis après la fin de la guerre froide (« élargissement des démocraties de marché », qui visait à faire notamment de la Chine et de la Russie des partenaires, et non des rivaux, par leur inclusion dans les institutions internationales).

 

Le populiste contre le système

La résistance du Congrès

Malgré une présidence toujours plus impériale, a fortiori dans le cas d’un Congrès et d’un Président du même bord politique, le Congrès fait preuve de résistance en défendant certains moyens de l’action internationale du pays. Les parlementaires ont ainsi préservé le budget du Département d’État et de l’aide extérieure, contre les propositions de la Maison-Blanche.

On peut citer aussi les résolutions successives de soutien à l’OTAN, votées à l’unanimité au Sénat en 2018, à nouveau à la Chambre des représentants en janvier 2019, chaque fois en réaction à des propos menaçants de D. Trump. Enfin, le Congrès a fixé certaines lignes rouges contraignantes à travers des amendements au budget du Pentagone, par exemple sur le maintien des troupes américaines stationnées en Corée du Sud.

Continuités et incohérences : un processus de décision chaotique

La politique étrangère américaine est toujours un processus de groupe. Elle apparaît sous D. Trump comme un processus de groupe particulièrement chaotique ou en tout cas peu coopératif, y compris avec un exécutif souvent schizophrène, aussi bien concernant la Russie que l’Asie.

Sur de nombreux dossiers de politique étrangère, une véritable divergence existe entre une stratégie qui s’appuie sur les alliés et partenaires, et un Président qui ne peut s’empêcher de les critiquer et de les affaiblir.

Sur de nombreux dossiers, une véritable divergence existe entre une stratégie qui entend s’appuyer sur les alliés et partenaires, et un Président qui ne peut s’empêcher de les critiquer et de les affaiblir.

Les variations du processus décisionnel, notamment en fonction de l’implication – ou non – du Président, permettent d’éclairer à la fois certaines continuités et les incohérences les plus flagrantes. L’Afrique est un bon exemple : le dossier est largement ignoré par D. Trump et marqué par une forte continuité, en particulier dans les engagements militaires. Même si la volonté d’y contrer la Chine commence à s’affirmer.

L’Amérique latine intéresse également peu D. Trump sauf concernant l’immigration, pour des raisons de politique intérieure. Mais avec l’arrivée de John Bolton à la direction du Conseil de sécurité nationale (National Security Council, NSC) de la Maison-Blanche, une nouvelle ligne a semblé s’imposer. Elle entend réaffirmer la doctrine Monroe, mais contre la Chine et la Russie plutôt que contre les Européens comme en 1823.

La doctrine Monroe

La doctrine de Monroe a caractérisé la politique étrangère américaine durant le XIXe et le début du XXe siècle. Il s’agit d’un ensemble de principes définis par le président James Monroe (1758-1831), lors de son message annuel au Congrès en décembre 1823, que l’on peut résumer par la formule qu’il a énoncée alors : « Aux Européens le Vieux Continent, aux Américains le Nouveau Monde. »

Parmi les dossiers sur lesquels la politique américaine est plus chaotique, voire incohérente, le Moyen-Orient est en première ligne, en raison des domaines réservés du clan Trump : la relation avec l’Arabie saoudite et son jeune leader, Mohammed ben Salmane, ou le processus de paix israélo-palestinien, domaine réservé cette fois de son gendre, Jared Kushner qui a présenté en janvier 2020 un nouveau plan de paix, largement rejeté par la partie palestinienne. Le désengagement, exigé par la population américaine après le désastre irakien, et rendu possible par la révolution énergétique américaine, est toujours invoqué – mais les tensions avec l’Iran ont pour l’instant conduit à un renforcement de la présence militaire américaine dans la région (plus de 50 000 hommes aujourd’hui).  

Les autres domaines réservés sont la relation avec les dirigeants autoritaires, que Donald Trump affectionne, qu’il s’agisse de Kim Jong-un en Corée du Nord, de Vladimir Poutine ou de Recep Tayyip Erdoğan. Ces relations perturbent les dossiers régionaux concernés, en Europe comme en Asie.

En Europe, l’agenda commercial cher à D. Trump entre en conflit avec l’agenda sécuritaire qui entend résister à la Russie. La Russie demeure un sujet compliqué à Washington, pour des raisons de politique intérieure liées à l’enquête du procureur spécial Bob Mueller – dont le rapport a confirmé les ingérences russes dans l’élection 2016 mais n’établit pas de « collusion » entre les Russes et l’équipe de Donald Trump.

Duale, la politique américaine vis-à-vis de Moscou est donc caractérisée par les contradictions entre des mesures exprimant une posture américaine plus agressive et l’ambivalence du Président américain lui-même, qui n’a cessé de manifester des marques de respect, voire d’affection pour Vladimir Poutine.

Donald Trump a deux idées fixes concernant l’Europe. D’une part, une obsession pour le déficit commercial américain, en particulier avec l’Union européenne, et plus encore vis-à-vis de l’Allemagne. D’autre part, la conviction que les alliés « profitent » des largesses américaines pour ne pas financer leur défense en tirant avantage du parapluie américain de l’OTAN.

Au-delà, parmi les idées fixes de D. Trump, deux concernent l’Europe et sont lourdes de conséquences. La première est l’obsession de D. Trump pour le déficit commercial, en particulier avec l’Union européenne – qualifiée d’adversaire des États-Unis sur le plan économique –, et plus encore vis-à-vis de l’Allemagne, bête noire de D. Trump pour cette raison.

Sa seconde hantise est la conviction que les alliés « profitent » des largesses américaines pour ne pas financer leur défense en tirant avantage du parapluie américain de l’OTAN. Là encore, l’Allemagne est tout particulièrement visée en raison de sa richesse et de la faiblesse de son budget militaire.

Or, dans l’histoire américaine, les grands tournants de la politique étrangère ont toujours correspondu à des évolutions dans le rapport de puissance transatlantique. Si l’on considère le temps long du rapport au monde des États-Unis, la principale rupture correspond à la Seconde Guerre mondiale (car elle acte l’inversion du rapport de puissance entre les deux rives de l’Atlantique), suivie de la construction par les États-Unis d’un ensemble d’institutions mais aussi d’alliances internationales, qui créent l’ordre international tel que nous le connaissons aujourd’hui (et qui est désormais en crise).

La relation transatlantique, au sens contemporain du terme, née d’un ensemble d’institutions liant les États-Unis à une grande partie des pays européens, naît également à cette époque, en particulier avec la création de l’OTAN en 1949.

Selon la nouvelle conception dominante à Washington, la stratégie américaine vis-à-vis de la Chine définira la politique étrangère américaine, voire l’ensemble des relations internationales, au XXIe siècle.

États-Unis/Chine, compétition systémique, nouvelle guerre froide ?

L’alignement progressif de l’ensemble de l’administration, Congrès et exécutif, D. Trump compris, mais aussi des think tanks sur le nouveau paradigme de compétition stratégique traduit la nouvelle conception dominante à Washington selon laquelle la stratégie américaine vis-à-vis de la Chine définira la politique étrangère américaine, voire l’ensemble des relations internationales au XXIe siècle.

Il s’agit de tourner la page de « l’engagement » pour assumer une posture de compétition ouverte, puisque la stratégie post-guerre froide d’inclusion de Pékin pour en faire un partenaire responsable – plutôt qu’un concurrent stratégique – a échoué.

Le Pentagone s’inquiète de voir la Chine chercher à supplanter les États-Unis dans la zone Asie-Pacifique, et plus encore de l’émergence d’un véritable partenariat stratégique avec la Russie. Au-delà, on retrouve la ligne directrice permanente des États-Unis, qui entendent bien rester la puissance mondiale dominante.

L’analogie avec la guerre froide est utile parce qu’elle éclaire certains aspects, notamment la compétition avec la Chine sur tous les continents, de l’Asie à l’Afrique, et y compris en Europe, qui apparaît à nouveau comme un objet de la compétition de puissance, comme au temps de la bipolarité avec l’URSS.

La différence majeure se trouve sur le plan économique, avec l’imbrication des deux économies, et le fait que les Chinois détiennent une bonne part de la dette américaine.

Les alliés, en Asie comme en Europe, peuvent-ils encore faire confiance aux États-Unis si chaque Président américain revient sur les engagements de son prédécesseur ?

On retrouve également dans les documents stratégiques du Pentagone l’approche américaine traditionnelle par l’endiguement (containment), qui s’appuie sur les alliés et partenaires. Or, ce sont précisément ces relations que D. Trump passe son temps à fragiliser au profit d’une approche transactionnelle et bilatérale de la politique étrangère. On se retrouve donc, comme pour la Russie, face à un exécutif américain ambivalent ou schizophrène, ce qui brouille son positionnement.

Il est difficile pour les alliés, en Asie comme en Europe, de se situer par rapport aux États-Unis. Ce qui ramène au défi majeur posé par la présidence Trump, et plus largement par la polarisation extrême des États-Unis, qui a gagné la politique étrangère : peut-on encore faire confiance aux États-Unis si chaque Président revient sur les engagements de son prédécesseur ?

 

Perspectives

Le trumpisme en politique étrangère demeure un chantier en cours, et l’imprévisibilité du Président rend difficile l’appréhension de ses lignes directrices, au-delà des exigences de sa base électorale nationaliste, et évangélique blanche.

On discerne quelques tendances, mais il reste de multiples tensions, entre retour de la compétition stratégique et refus d’être le « gendarme du monde », entre volonté de ne pas se laisser supplanter par la Chine et fatigue de la population américaine face à l’aventurisme international.

L’utilisation d’armes économiques traduit la prédilection pour le hard power, tandis que les militaires sont instrumentalisés avant tout pour des raisons de politique intérieure, et déployés par Donald Trump à la frontière sud des États-Unis pour lutter contre l’immigration.

Le maintien du quadrillage militaire mondial et des centaines de bases américaines dans le monde témoigne d’une politique étrangère qui reste impériale.

Cependant, le maintien du quadrillage militaire mondial et des centaines de bases américaines dans le monde témoigne d’une politique étrangère qui reste impériale. Ce qui est certain, c’est que le débat américain sur la politique étrangère est plus large qu’il ne l’a été depuis des décennies. Surtout, la présidence Trump confirme l’érosion d’un ordre international qui n’est plus garanti par la puissance américaine.