Les politiques environnementales en France à la croisée des chemins

Dispositifs réglementaires, instruments économiques, contrat social repensé, les politiques environnementales recouvrent un large spectre depuis l'adoption en 2004 de la Charte de l'environnement. État des lieux de ces évolutions.

Par  Christophe Cassen - ingénieur de recherche, CNRS et Jean-Charles Hourcade - directeur de recherche CNRS

15 minutes

Les évolutions récentes des politiques environnementales en France

Le périmètre des politiques environnementales s’est élargi depuis les années 1970. À l’attention portée aux pollutions locales et régionales (pluies acides), des enjeux globaux sont venus se rajouter au cours des années 1980 et 1990 (couche d’ozone, biodiversité et changement climatique). Cet accroissement résulte à la fois de l’émergence de nouveaux enjeux et de la transcription dans le droit national de réglementations européennes ou de traités internationaux qui se sont multipliés depuis trente ans.

Depuis la Convention Climat (Rio 1992) et après l’Accord de Paris sur le climat (2015), la France a intégré dans sa législation des objectifs de plus en plus ambitieux. Le "facteur 4" à horizon 2050 (réduction par quatre des émissions de gaz à effet de serre) est inclus dès 2003 au sein de la Stratégie nationale de développement durable, puis réaffirmé dans le Grenelle de l’environnement (2007) et la loi de transition énergétique sur la croissance verte (LTECV) de 2015. L’objectif de neutralité carbone est désormais affiché dans le plan climat 2017. Autre exemple, la transcription de plusieurs directives européennes sur la protection des zones aquifères (lois sur l’eau de 1992 et 2006).

Sur le plan institutionnel, le petit ministère de la Protection de la nature et de l’Environnement, créé en 1971, a vu ses compétences s’étendre et s’articuler avec le processus d’élargissement des compétences des collectivités locales (Valérie Lacroix et Edwin Zaccai, "Quarante ans de politique environnementale en France : évolutions, avancées, constante", Revue française d’administration publique, no 134, 2010). Dans cette période, les politiques environnementales se sont ouvertes à des dispositifs de dialogue avec les acteurs de la société. Le Grenelle de l’environnement de 2007 a, de ce point de vue, constitué un tournant dans cette "phase d’ouverture" (Pierre Lascoumes, "Les politiques environnementales", in Olivier Borraz et Virginie Guiraudon [dir.], Politiques publiques 1, La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2008). Les lois Grenelle I (2009) et II (2010) qui en ont résulté incluent les instruments destinés à traiter des principaux enjeux environnementaux (climat, biodiversité, pollution, etc.) et organisent la gouvernance des politiques dédiées.

Les instruments des politiques environnementales

Les politiques environnementales s’appuient sur un arsenal d’instruments qui a évolué ces dernières années, avec des essais de rééquilibrage en faveur des instruments dits économiques par rapport aux règlements et normes.

Réglementation et normes

Les règles juridiques et les normes ont été historiquement les piliers des politiques environnementales. Le Code de l’environnement regroupe un large éventail de réglementations et procédures par domaine (eau et milieux aquatiques, air, bruit, etc.) qui évoluent au gré de la législation. Elles couvrent un champ d’action large, des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) aux mesures de planification urbaine, en passant par les inventaires des sols pollués, cartes de bruit ou normes d’émission des véhicules.

Il faut noter aussi le renforcement de l’évaluation environnementale ex ante des projets d’infrastructure dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (2016). Il s’agit d’intégrer tout projet dans une séquence ERC (éviter-réduire-compenser) afin de protéger les espaces naturels (littoral, zones humides, réserves naturelles) et de prévoir des mesures compensatoires pour éviter des pertes nettes de biodiversité. Enfin, la réglementation s’est fortement renforcée autour des performances énergétiques des bâtiments. Conformément à la législation européenne, la réglementation thermique RT 2012 impose un plafond de consommation des bâtiments neufs maximal de 50 kWhep/(m²/an) (le kilowatt/heure d’énergie primaire est l’unité de mesure de la consommation d’énergie primaire par unité de surface et par an ; par convention, il faut 2,58 kWhep pour fournir 1 kWh d’électricité).

En fait, des objectifs ambitieux comme la neutralité carbone nécessitent des transformations structurelles dans le domaine des transports et du bâtiment à l’horizon 2050 (Projet de stratégie nationale bas-carbone, 2018) au-delà de la nécessaire régulation thermique. Toutefois, pour obtenir de telles évolutions systémiques, l’approche par les normes suscite un certain nombre de risques : manipulation stratégique des normes par divers lobbies, multiplication des dérogations pour prendre en compte la diversité des situations, coûts économiques dus à l’arbitraire des niveaux fixés, "effets rebond", par exemple des moteurs plus performants qui incitent à utiliser davantage le transport par route (Catherine Boemare et Jean-Charles Hourcade, "Les instruments économiques au service de l’environnement : une efficacité mal comprise", Cahiers français, no 327, p. 73-77, 2005).

Fiscalité, taxe, redevance

On doit ici distinguer les redevances qui financent des dispositifs anti-pollution (celles sur l’eau ou la mal nommée écotaxe rejetée par les "bonnets rouges") et les taxes qui visent un signal-prix, celles-ci incitant chacun à intégrer dans son comportement le coût des "externalités" (coûts sociaux et environnementaux) qu’il occasionne.

L’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) définit la fiscalité environnementale comme "l’ensemble des impôts, taxes et redevances dont l’assiette est constituée par un polluant ou, plus généralement, par un produit ou un service qui détériore l’environnement ou qui se traduit par un prélèvement sur des ressources naturelles". Elle représentait 52 milliards d’euros en France en 2017, soit 5% de l’ensemble des prélèvements obligatoires et environ 2,3% du produit intérieur brut (contre 2,5% en moyenne dans l’Union européenne), selon Eurostat. Cette part a paradoxalement baissé depuis 20 ans en France en raison de la diésélisation du parc automobile français, les voitures diesel étant moins taxées (35% des voitures particulières roulaient au diesel en 2000, mais 62% en 2014), même si, depuis la loi LTECV, la taxation du gazole rattrape peu à peu celle de l’essence. Le Commissariat général au développement durable (CGDD) répartit l’ensemble des mesures fiscales (taxes directes, indirectes, redevances, crédits d’impôt, etc.) en quatre domaines en fonction de leur assiette (au sens large)  l’énergie, le transport, les pollutions et les ressources.

L’énergie constitue le principal poste de fiscalité verte, avec 25 milliards d’euros de recettes pour la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), complétée par dix autres taxes énergétiques. La TICPE est encadrée par la directive européenne sur la fiscalité de l’énergie (2003/96/CE) ; elle est calculée sur les volumes de carburant ou produit énergétique, et non sur leur prix. Depuis 2014, une composante carbone de la TICPE fait varier le tarif des énergies en fonction de leurs émissions de CO2. La loi prévoit que son montant initial, 7 euros par tonne de CO2 (t/CO2) augmentera chaque année pour atteindre 100 €/tCO2 en 2030 (contre 44,6 €t/CO2 en 2018), ce qui s’est traduit en 2016 par une hausse de 1,71 centime d’euro par litre (c€/L) pour l’essence, et de 1,99 c€/L pour le gazole. La crise des gilets jaunes a mis un coup d’arrêt à ce processus. Enfin, la contribution au service public de l’électricité, payée par le consommateur final, compense les surcoûts de l’achat obligatoire par EDF de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et de cogénération.

Les taxes sur les transports (immatriculations, assurances automobiles) et sur les pollutions représentent 25% des taxes environnementales, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) étant la plus importante des sept existantes. Elle s’applique aux pollutions de l’air, à l’émission de déchets et aux produits peu assimilables dans l’environnement (huiles et préparations lubrifiantes ou lessives).

Ces taxes sont accompagnées de dispositifs spécifiques d’accompagnement : le crédit d’impôt à la transition énergétique, institué en 2014, l’éco-prêt à taux zéro ou la taxe sur la valeur ajoutée à taux réduit, qui s’apparentent à des subventions aux particuliers qui effectuent des travaux d’isolation de leur bâtiment.

Marché de permis

Des signaux prix peuvent aussi émerger de quotas de permis d’émission pour les entreprises, qui peuvent être échangés sur un marché. Cette idée s’est imposée autour du Protocole de Kyoto (1998) à la fois par réflexe antifiscal (les revenus du prix du carbone n’alimentent pas les caisses des États) et pour tenir compte des industries intensives en énergie (essentiellement la transformation des matériaux). Celles-ci, sinon, verraient leur coût de production augmenter considérablement et leurs marges diminuer à un point qui pourrait leur interdire d’investir dans la reconversion. En plus des risques pour l’emploi, il y a celui de "fuites de carbone", puisque l’Europe importerait des produits à contenu carbone bien plus élevé. On évite ces risques soit par des abattements à la base d’une taxe, soit par des quotas d’émission alloués gratuitement. C’est ce que permet depuis 2005 le marché du carbone européen, le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE ou, selon le sigle anglais, EU ETS), qui englobe environ 1 200 installations industrielles en France (électricité, réseaux de chaleur, acier, ciment, raffinage, verre, papier, etc.). Mais les prix restent bas (20 €/t après un point bas à 5 €/t), parce que le système tend à un nivellement par le bas. L’allocation des quotas résulte en effet de facto de négociations "de couloir", où chaque secteur ou pays fait valoir ses craintes pour l’emploi et veille à ce que les prix restent "acceptables". Pour la phase IV (2021-2030), la mise aux enchères des quotas risque d’aggraver le problème en réduisant encore plus les marges des entreprises. En effet, en 2012, 75% des émissions françaises de CO2 issues de la consommation d’énergie sont taxées ou intégrées au système d’échange de quotas d’émissions, contre 40% en moyenne dans les 41 pays couverts par l’étude (OCDE, Effective Carbon Rates : Pricing CO2 through Taxes and Emissions Trading Systems, Éditions OCDE, Paris, 2016).

Comprendre la taxe carbone

Les politiques environnementales sont de plus en plus prises en étau : 

  • d’un côté, les résultats obtenus paraissent insuffisants. La France est loin d’être sur un rythme de décarbonisation énergétique compatible avec la neutralité carbone d’ici 2050 et ses émissions de gaz à effet de serre sont reparties à la hausse en 2016 (CITEPA, Rapport national d’inventaire pour la France au titre de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto, 2018), après une baisse continue depuis 1992. La disparition des bâtiments de classe G et F (mal isolés) d’ici 2025 semble compromise et on est loin d’une trajectoire de construction de 500 000 logements BBC (bâtiments de basse consommation) par an de haute qualité thermique (Louis-Gaëtan Giraudet et al., Long-term efficiency and distributional impacts of energy saving policies in the French residential sector, 2018). De même, les pollutions d’origine agricole (nitrates et pesticides) échappent en grande partie à la fiscalité actuelle et le niveau de la TGAP ne couvre pas les coûts sanitaires et les coûts de dépollution et d’investissement dans des technologies moins polluantes (CGDD, op. cit.). À cela s’ajoutent l’artificialisation des sols conjuguée à l’intensification des pratiques agricoles qui a également gravement affecté les ressources en biodiversité ; 
  •  de l’autre, certaines mesures environnementales se heurtent à des rejets d’une partie notable de la population, de façon diffuse à propos des normes (oppositions aux éoliennes ou à l’éviction rapide du glyphosate), mais de façon frontale à l’égard de la fiscalité environnementale. C’est ce que vient de montrer la cristallisation du mouvement des "gilets jaunes" contre une taxe carbone perçue comme un impôt injuste et prétexte à financer le déficit du budget de l’État

Un retour aux fondamentaux économiques des politiques environnementales s’avère ici nécessaire. Même s’il existe des potentiels d’action permettant des réductions de coûts, ils sont souvent bloqués par des coûts de transaction (par exemple les rapports propriétaires- locataires pour l’efficacité thermique des bâtiments) et sont trop limités pour atteindre des objectifs ambitieux. On est alors tenté de recourir à des techniques plus chères, dont le coût se propagera sur l’ensemble de l’appareil de production, du ciment et de l’acier à la construction, du transport ou du chauffage des serres aux fruits et légumes, etc. avec pour conséquences une hausse générale des prix (de l’ordre de 80% de la hausse des coûts de l’énergie) et une perte de compétitivité sur les marchés extérieurs. Une taxe carbone est le seul moyen de bloquer ce mécanisme néfaste, parce que le revenu qu’elle engendre permet de baisser des prélèvements fiscaux qui grèvent les coûts de production, essentiellement, en France, les charges sociales (Jean-Charles Hourcade et Emmanuel Combet, Fiscalité carbone et finance climat : un contrat social pour notre temps, Paris, Les Petits Matins, 2017). Mais alors, une telle taxe ne peut plus être traitée indépendamment d’une renégociation d’ensemble des prélèvements obligatoires avec les partenaires sociaux, comme le prônait le Rapport de la conférence des experts et de la table ronde sur la contribution Climat et Énergie présidée par Michel Rocard (2009), pour s’assurer par exemple qu’une baisse des charges ne se traduise pas uniquement par une augmentation des marges des entreprises, donc des revenus des actionnaires, mais aussi qu’une juste part permette une augmentation du salaire net.

Une deuxième raison qui fait qu’une taxe carbone ne peut pas être traitée comme une mesure isolée est qu’elle pénalise des ménages dont la dépendance à la voiture pour de longs trajets au quotidien a été renforcée depuis trente ans par l’encouragement à l’accession à la propriété privée et l’étalement urbain. Certes, depuis 2000, on a encouragé la densification du bâti (suppression du coefficient d’occupation des sols et du versement pour dépassement du plafond légal de densité par la loi Alur de 2014) et un "versement pour sous-densité" a été instauré en 2012. Mais ces outils ont une portée limitée et une montée en puissance d’une taxe carbone doit aller de pair avec une maîtrise des prix de l’immobilier et du foncier parce que ce qui compte in fine est le couple prix des logements/prix du transport.

Ce qui précède explique une partie du malentendu autour de la fiscalité carbone. Les niveaux de taxe nécessaires pour une transition énergétique ambitieuse impliquent que son produit soit utilisé pour maîtriser la propagation de son coût dans l’appareil productif par une baisse d’autres prélèvements et pour donner des compensations aux populations les plus vulnérables à l’égard de l’augmentation des prix (essence, chauffage etc.) induite par la fiscalité carbone. Ce n’est donc pas d’elle qu’il faut attendre l’essentiel du financement de la transition. Si l’on suit les estimations du débat national sur la transition énergétique (rapport de synthèse, 2013) et plus récemment d’I4CE (Institute for climate economics, Panorama des financements climat), les besoins en investissement de la transition varient entre 50 et 70 milliards d’euros par an contre 40 milliards d’euros en 2018. En fait, l’enjeu du financement de la transition est celui de la réorientation d’une partie de l’épargne privée qui se réfugie aujourd'hui dans des placements immobiliers ou dans les produits "liquides" et non dans des investissements de long terme. Toute une réflexion est en cours pour rompre cette "tragédie des horizons" (Mark Carney, Breaking the tragedy of the horizon – climate change and financial stability. Speech given at Lloyd’s of London, Londres, 29 septembre 2015) via des garanties publiques réduisant les risques d’investissements bas-carbone. Leur intérêt, par rapport à des subventions ou bonus, est qu’elles pèsent moins sur les comptes publics, puisqu'elles ne s’exercent qu’en cas de défaillance des projets. Elles permettent l’accès à des prêts bonifiés et incitent les fonds de pension et les assurances à créer des obligations gagées sur les investissements bas-carbone dûment certifiés (Étienne Espagne & Jean- Charles Hourcade [dir.], “Introduction to the special issue : Social values of carbon and climate policy signals in the post-COP21 context“, International Economics, vol. 155, octobre 2018, p. 1-2). Encadrées, pour éviter l’arbitraire dans les choix, par un "prix notionnel" par tonne d’émission évitée, elles pourraient soutenir la professionnalisation des filières et l’émergence d’un modèle économique de la transition bas-carbone.

Conclusion : politiques environnementales et contrat social

Les politiques d’environnement ne pourront atteindre les objectifs proclamés que si elles s’inscrivent dans un nouveau contrat social, à côté de la revalorisation du travail et de l’emploi, du renforcement de nos capacités de production, de la fin de l’exclusion sociale et de la solidarité des territoires. Beaucoup se joue sur l’utilisation des recettes des outils fiscaux qu’elle mobilise et de l’émergence d’outils financiers capables, selon l’expression de Keynes, de dompter les "esprits animaux" de la finance.