La Banque centrale européenne, une institution aux pouvoirs renforcés

La Banque centrale européenne (BCE) s’est progressivement taillée une place de choix dans la gouvernance de l’euro. Elle se montre également très présente dans les discussions sur l’avenir de la zone euro.

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Tout semble indiquer que la BCE s’est imposée comme le garant en dernier ressort de l’Union économique et monétaire (UEM). Cela est devenu un réflexe conditionné : à chaque nouveau rebondissement de la crise économique et politique que l’Union a traversée tout au long de la décennie écoulée, c’est naturellement vers le 41e étage de l’Eurotower de Francfort, là où se réunissent périodiquement le directoire de la BCE et les gouverneurs des banques centrales de la zone euro, que se sont tournés les regards.

Pour rendre compte du capital politique ainsi accumulé par l’institution de Francfort au cours de la dernière décennie, il ne suffit pas d’évoquer les quelques mots prononcés en juillet 2012, au cœur de la tourmente financière, par Mario Draghi, l'ancien président du directoire de la Banque centrale européenne selon lesquels elle se portait garante de la survie de l’euro quel qu’en soit le prix (whatever it takes). Car c’est progressivement que l’institution monétaire supranationale s’est hissée au centre du jeu européen.

De sorte que la BCE de 2017 n’a plus grand chose à voir avec celle qui, à ses débuts, coulait des jours relativement tranquilles à la périphérie de la politique européenne.

Des pouvoirs croissants

À la faveur de la crise financière ouverte en 2008, la BCE est en effet entrée de plain-pied dans la cabine de pilotage des crises européennes – celle-là même dont le Parlement européen a toujours été écarté. Au passage, elle a bousculé les rôles et les hiérarchies, prenant toute sa place dans les importants comités préparatoires de l’Eurogroupe ainsi que dans tous les cercles politiques où l’on discute de l’avenir de l’Union. Ainsi du Groupe dit "des 5 présidents" – de la Commission, du Conseil européen, de l’Eurogroupe et de la BCE, rejoints, mais seulement sur le tard, par le président du Parlement européen.

De fait, la BCE a bien été l’une des principales bénéficiaires du transfert de pouvoirs de surveillance et de contrôle qui a accompagné la réponse des chefs d’État ou de gouvernement à la crise de la zone euro. Cette évolution a conduit l’institution bancaire bien au-delà du seul domaine de son mandat, la "stabilité des prix".

De la crise du système bancaire européen est ainsi né un pouvoir de régulation et de surveillance qu’elle exerce dorénavant sur les plus grandes banques européennes.
De la crise des dettes souveraines en Grèce, Irlande, Espagne et Portugal est née une politique dite "de la conditionnalité" à l’assistance financière, qui lui permet de s’engager sur le terrain des politiques économiques et sociales en déployant le programme des réformes structurelles dans le cadre de mémorandums d’accords passés avec les États bénéficiant d’un soutien.
Enfin, de la mise en place d’une troïka est né son rôle d’agence exécutive participant directement – la chose est inédite dans le monde des banques centrales – à la surveillance et à l’exécution sur le terrain de ces mêmes mémorandums.

La BCE est fait désormais figure de seconde Commission européenne.

À cela s’ajoute le fait que la Banque centrale s’est imposée en quelques années comme l’économiste en chef (chief economist) de la zone euro, voire de l’Union européenne dans son ensemble. Elle le doit à la formation d’une capacité informationnelle – accumulation de données statistiques monétaires et économiques européennes – et analytique – construction de modèles économétriques de prévisions – qui lui permettent de revendiquer un point de vue unique sur l’état de l’Union comme sur les possibles politiques économiques et budgétaires qui s’offrent aux États membres.

Une seconde Commission européenne ?

Avec ces multiples casquettes d’autorité monétaire, de régulateur bancaire, d’agent exécutif et de réformateur, la BCE est donc devenue bien plus qu’une banque centrale. À certains égards, elle fait désormais figure de seconde Commission européenne, reprenant à son compte ce rôle politique de garant en dernier ressort du « projet européen » qu’incarnait la Commission à l’apogée de son influence.

Mieux : sa montée en puissance participe en partie du déclin de sa « cousine » bruxelloise. Dotée d’un statut d’indépendance à nul autre pareil, la BCE échappe à ce que beaucoup tiennent pour un péché capital, celui de la "politisation", qui vaut aujourd’hui à la Commission d’être de plus en plus critiquée par les représentants de la Bundesbank et du gouvernement allemand. Si la BCE n’a pu se maintenir durablement – comme elle le souhaitait initialement – à l’écart des obligations liées à son appartenance au cadre institutionnel européen, elle reste bel et bien placée en marge de l’espace public européen.

Et ce n’est pas l’"espace public" miniature qui s’est développé à la périphérie de la BCE, celui des ECB watchers (analystes financiers, banques privées, administrations nationales du trésor, etc.), qui est de nature à assurer l’extériorité critique permettant d’insérer son action dans le cadre d’une politique pleinement démocratique.

 

Une absence critiquée de transparence

La transparence – accès aux documents, aux données, aux modèles économétriques, etc. – a trouvé à Francfort une "nouvelle frontière". La Cour des comptes européenne a d’ailleurs regretté le maintien à Francfort d’une solide culture du secret. Si la BCE a fini par accepter, en 2016, la publication de minutes des réunions du conseil des gouverneurs, qui existe de longue date à la Banque d’Angleterre ou à la Réserve fédérale américaine, c’est sous une forme "anonymisée".

Le secret est d’autant mieux gardé que la BCE a trouvé dans la Cour de justice de l’Union européenne (CJCE) une solide alliée. Cette dernière s’est en effet refusée à contrôler de près "la boîte à outils" et les doctrines économiques qui fondent l’interprétation extensive que la BCE a donnée de son mandat dans la crise.

Il est vrai qu’en entrant de plain-pied dans le pilotage de la crise, la BCE s’est exposée au regard public et à la critique. On le sait, un vif débat politique s’est développé en France, mais aussi en Italie quant aux coûts économiques et industriels liés à la mise en place de la monnaie européenne. Dans le même temps, les effets redistributifs de la politique de taux d’intérêt bas conduite par la BCE sont désormais scrutés par une presse allemande qui s’alarme des transferts intra-européens qui seraient opérés au détriment des épargnants allemands.

Pourtant, la BCE reste encore solidement installée dans l’angle-mort des contrôles politiques. Tel Sisyphe roulant inlassablement sa pierre, le Parlement européen et les parlements nationaux tentent de parcourir à nouveau à Francfort le long chemin du renforcement des contrôles engagé il y a plusieurs décennies à Bruxelles vis-à-vis de la Commission européenne.

Mais, face une BCE qui "accepte de débattre" mais "sans changer de point de vue", dans un "dialogue non contraignant", selon les termes mêmes de Mario Draghi, ils restent désarmés. L’intensité du contrôle demeure faible (en termes de capacité d’enquête), intermittent (du point de vue de la fréquence des auditions de la BCE devant le Parlement européen), tardif (car toujours ex-post) et bien mal équipé (en termes de contre-expertise économique).

C’est peut-être du côté des institutions de contrôle et de surveillance que vient aujourd’hui la charge la plus forte. Reste à voir si ce resserrement progressif, mais encore modeste, des contrôles sur la Banque centrale européenne sera de nature à "normaliser" l’indépendance de celle-ci en rapprochant la définition de son mandat des espaces de la politique représentative.