Égalité versus cohésion des territoires ou le triomphe de la proximité

L’essor des métropoles, qui concentrent les richesses économiques et le bien-être humain, est un effet majeur de la mondialisation et de l’urbanisation. Ces processus génèrent des inégalités territoriales. Les politiques qui visent à lutter contre ces inégalités reposent sur deux principes : l’égalité et la cohésion des territoires.

Par  Eloi Laurent - Économiste senior à l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)

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Quels sont les nouveaux défis des inégalités territoriales ?

Un simple coup d’œil à une carte de la répartition des richesses économiques sur la planète révèle une saisissante contradiction : à la “mort de la distance” induite ces dernières décennies par les innovations technologiques, les progrès des moyens de transport, le faible coût de l’énergie, la réduction des tarifs douaniers et les obstacles administratifs à l’échange, se superpose une hyper-concentration des richesses à l’échelle mondiale et à l’intérieur de chaque pays, due aux bénéfices économiques et sociaux réalisés dans les agglomérations. La localisation économique, qui ne devrait plus avoir d’importance, semble n’en avoir jamais eu autant. Le déclin attendu de la géographie a dans les faits engendré le triomphe de la proximité.

En effet, la mondialisation n’est pas le seul processus à l’œuvre depuis trois décennies. Certes, le degré d’ouverture des pays (ratio entre exportations + importations/produit intérieur brut) a plus que doublé en moyenne durant les cinquante dernières années, passant de 25% en 1960 à 55% en 2015. Mais cette mondialisation, qui aurait dû abolir la distance et rendre la localisation indifférente, s’est accompagnée d’une autre révolution : depuis 2007, pour la première fois dans la longue histoire de l’humanité (7 millions d’années), les villes abritent davantage d’humains que le reste du territoire alors qu’elles n’occupent que 5% de la surface de la Terre. Les hommes n’ont donc jamais été aussi nomades et aussi sédentaires. De ce double mouvement résulte une concentration considérable des richesses dans des zones ouvertes sur les flux mondiaux : actuellement, au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), près de 70% de la population vit dans des aires urbaines et les 275 métropoles de plus de 500 000 habitants regroupent à elles seules la moitié de la population et de l’emploi totaux de ces pays (Fonds monétaire international [FMI] et OCDE) (voir encadré).

La double révolution de la mondialisation et de l’urbanisation en a donc engendré une autre : l’agglomération. Dans le monde développé, en France notamment, l’agglomération prend la forme de la métropolisation. C’est la logique de l’agglomération qui articule mondialisation et urbanisation et permet de résoudre le paradoxe de la distance. Mais cette logique est foncièrement inégalitaire.

Pourquoi faut-il s’intéresser aux disparités territoriales ?

Les études réalisées sur l’état des inégalités économiques au niveau mondial convergent pour indiquer que, si les disparités entre nations se sont réduites dans la période récente, les inégalités internes à chaque État s’accroissent (dans l’Union européenne, par exemple, l’écart de développement économique est plus marqué entre régions qu’entre nations). Il s’agit d’inégalités de revenu entre individus et entre groupes sociaux, mais aussi, compte tenu de l’importance des mécanismes d’agglomération – qu’accentuent encore les phénomènes de ségrégation –, d’inégalités entre territoires ; ces dernières ont, à leur tour, une influence majeure sur les inégalités entre personnes. La géographie (physique) détermine l’histoire (sociale).

Dès lors, il est indispensable de ne pas s’intéresser exclusivement aux inégalités entre individus, mais aussi aux disparités territoriales, car les premières dépendent de plus en plus des territoires dans lesquels les personnes naissent, vivent et travaillent. Les territoires peuvent ainsi se révéler des entraves ou des vecteurs des capacités des personnes, et par conséquent des multiplicateurs ou des réducteurs d’inégalités sociales, ils déterminent une part essentielle du bien- ou du mal-être de chacun. La Banque mondiale le soulignait avec raison dans son Rapport 2009 sur le développement dans le monde : “La localisation est un déterminant essentiel du bien-être d’une personne” (Banque mondiale, 2009).

Comment se présentent ces inégalités territoriales ?

L’environnement planétaire, soumis par l’homme depuis la révolution industrielle à une exploitation intensive et forcenée, fait désormais figure de “seconde nature”. Dans notre espace se distinguent donc deux types d’inégalités : celles de “première nature” et celles de “seconde nature” (Krugman P., 1993). Les inégalités de première nature relèvent de la géographie physique : elles reflètent les caractéristiques des milieux naturels (climat, accès maritime, reliefs montagneux…) et sont “exogènes”, c’est-à-dire que les humains n’en sont pas responsables (exemple : le désert du Sahara) et qu’ils peuvent difficilement les surmonter (par exemple, en Chine, la construction du barrage des Trois-Gorges, qui a duré de 1994 à 2012, a généré un coût humain et écologique exorbitant). Comme l’écrit David Landes, “la géographie nous enseigne que la nature, comme la vie, est injuste : elle accorde inégalement ses faveurs et il est difficile de réparer ses injustices” (Landes D. S., 1998). Les inégalités de seconde nature, quant à elles, sont liées à la géographie humaine : elles résultent des échanges économiques, de la division du travail et de la diffusion du progrès technique, c’est-à-dire de l’intégration économique et des institutions politiques, qui expliquent les divergences de long terme entre les nations et en leur sein. Sur des images satellitaires de notre planète, les inégalités de “première nature” entre territoires se voient bien de jour, et c’est la nuit que l’on mesure le mieux celles de “seconde nature”, en repérant les taches de lumière formées par les espaces urbains.

Par conséquent, les territoires sont inégaux par nature, et le jeu du marché, combiné à celui des politiques publiques, tend à accentuer ces disparités. Les politiques d’égalité des territoires comme celles qui visent la cohésion de ces derniers ont précisément pour ambition de relever le défi des inégalités territoriales.

Comment la Constitution française décline-t-elle l’ambition de justice territoriale ou spatiale ?

La Constitution du 4 octobre 1958 consacre trois formes d’égalité : entre les citoyens, entre hommes et femmes et entre les collectivités territoriales. Fruit de la révision introduite par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, l’alinéa 5 de l’article 72-2 évoque en effet l’objectif de “favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales”. Ce principe constitutionnel est de surcroît un principe actif, mis en application par le juge constitutionnel sous la dénomination “principe d’égalité entre collectivités locales (ou territoriales)”. L’égalité des territoires a donc un fondement légal. En matière de principes, il s’agit d’une déclinaison de l’ambition de justice territoriale ou spatiale, qui consiste à promouvoir le développement et les capacités de chacun, quelle que soit sa position dans l’espace physique et social.

L’inégalité se définit à mi-chemin entre deux autres notions : la disparité et l’injustice. La disparité tient au constat positif d’une différence ; l’injustice est la dénonciation normative d’un état jugé inacceptable. Constituer une disparité en inégalité suppose de mettre en place un dispositif empirique afin d’observer des écarts systématiques ou structurels, et pas juste fortuits ou ponctuels. Pour faire d’une inégalité une injustice, il faut s’appuyer sur une conception de la justice.

Quelles sont les grandes théories contemporaines de la justice ?

On distingue schématiquement quatre grandes théories contemporaines de la justice, qui peuvent se classer par ordre croissant d’exigence et s’appliquer à la question territoriale. La première théorie est l’école libertarienne, qui ne reconnaît comme justes ou injustes que les procédures d’attribution des ressources et non pas les résultats de ces procédures ; on parle d’une justice procédurale sans considération pour les aspects distributifs. Une politique territoriale fondée sur une telle conception de la justice peut s’accommoder d’inégalités si fortes entre territoires qu’elles se traduiraient par une considérable inefficacité économique (c’est le cas, en Chine, des coûts vertigineux engendrés aujourd’hui par la congestion et la pollution des métropoles et par les rejets toxiques du secteur “industriel rural” dans les campagnes). La deuxième théorie est le modèle utilitariste, fondé à la fin du XVIIIe siècle par le philosophe britannique Jeremy Bentham. Visant la maximisation du bien-être collectif considéré en moyenne, il peut tolérer de fortes inégalités territoriales par exemple entre centres urbains et périphéries si le niveau de vie moyen se trouve accru par l’agglomération physique des ressources économiques et leur redistribution partielle.

Les approches développées dans les années 1970 et 1980 par John Rawls et Amartya Sen ont en commun d’être bien plus exigeantes que les deux précédentes. Elles s’appuient respectivement sur les droits des individus et sur les inégalités réelles dont ils souffrent. Le modèle rawlsien entend doter les sociétés humaines d’institutions justes reconnaissant à chacun des libertés de base (sous la forme de “biens premiers”) et aux plus faibles des ruptures d’égalité consenties par tous. Dans l’ordre territorial, on pourrait ainsi identifier les préceptes rawlsiens à la combinaison d’un droit universel à la mobilité et d’une géographie prioritaire qui ciblerait les territoires connaissant le plus de difficultés sociales.

A. Sen, fondateur de la quatrième et dernière école de justice, dépasse J. Rawls de deux façons. D’une part, au contraire de celui-ci, il s’intéresse aux situations d’inégalité concrètes, aux injustices situées et pas uniquement aux conditions de possibilité et aux propriétés des institutions justes. D’autre part, il reconnaît comme objets de justice non pas les “moyens d’existence” (tels que le revenu) mais les “possibilités réelles de vivre”, qu’il appelle les “capacités”. Afin d’illustrer sa pensée, A. Sen donne fréquemment l’exemple d’une personne disposant d’un revenu élevé mais souffrant d’un handicap physique grave et qui, de ce fait, ne pourrait pas nécessairement convertir son revenu en liberté réelle pour mener une existence satisfaisante à ses yeux. En d’autres termes, l’approche par les capacités ne se limite pas à prendre en compte ce qu’un individu finit par réaliser, elle se préoccupe de ce qu’un individu est en mesure de faire, des libertés substantielles auxquelles il peut accéder s’il le choisit.

Comment ces théories inspirent-elles l’action publique française ?

C’est cette nouvelle conception de la politique territoriale, centrée sur les capacités des territoires et le développement humain de leurs habitants, qui est formulée et promue en France à partir de mai 2012 (Laurent É., 2013) avec la création du ministère de l’égalité des territoires et du logement, et jusqu’en février 2016 ; à cette date lui succède un ministère à l’intitulé plus traditionnel, celui de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, puis, en mai 2017, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Cependant, l’égalité des territoires est désormais bien ancrée dans l’action publique française.

Promulguée le 7 août 2015, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite “loi NOTRe”) crée ainsi un nouveau document de planification : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui se substitue notamment au schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) ; la loi confère à cet outil un caractère prescriptif que n’avait pas le précédent. De même, le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), institué le 31 mars 2014, est chargé d’appuyer le gouvernement dans la conception et la mise en œuvre des politiques de lutte contre les inégalités territoriales et de développement des capacités des territoires en exerçant trois missions principales : observer les inégalités pour les réduire ; assurer la continuité territoriale ; développer les territoires au bénéfice de leurs habitants.

La notion de “cohésion des territoires”, concrétisée dans le langage politique français avec la formation du premier gouvernement d’Édouard Philippe, le 17 mai 2017, et la création d’un ministère éponyme, fait référence au principe de “cohésion territoriale” (le premier fonds de cohésion communautaire date de 1994), en vigueur depuis plus de deux décennies dans les institutions européennes.

Quelle est l’influence des principes européens ?

Le traité de Rome (1957) évoquait déjà, dans son préambule, “le souci” des États membres “de renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées”. Mais il faut attendre le milieu des années 1990 pour voir émerger dans la littérature communautaire l’objectif de “cohésion territoriale”, intégré au traité d’Amsterdam (1997). Il s’affirme surtout en 1999, avec l’adoption du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), puis en 2007, avec celle de l’“Agenda territorial de l’Union européenne. Vers une Europe plus compétitive et durable avec des régions diverses".

Dans le Livre vert sur la cohésion territoriale de 2008, la Commission européenne tente de donner un sens précis à la cohésion territoriale : elle consisterait à garantir le développement harmonieux de tous les territoires de l’Union européenne (UE) et à permettre à leurs habitants de tirer le meilleur parti de leurs caractéristiques propres. Dans son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale (2004), intitulé Un nouveau partenariat pour la cohésion. Convergence, compétitivité, coopération, la Commission avait proposé une définition un peu plus opérationnelle de la cohésion territoriale : “L’objectif est de parvenir à un développement équilibré en réduisant les disparités existantes, en évitant les déséquilibres territoriaux et en rendant plus cohérentes à la fois les politiques sectorielles, qui ont un impact territorial, et la politique régionale. La préoccupation est aussi d’améliorer l’intégration territoriale et d’encourager la coopération entre régions.”

On peut se référer à d’autres définitions voisines de la cohésion territoriale, par exemple celle de l’Observatoire des territoires, créé en 2004 et animé depuis 2014 par le CGET : “La cohésion territoriale tient pour beaucoup à la capacité à concilier diversité des territoires et réduction des inégalités entre citoyens liées à l’espace. Comment repérer les facteurs essentiels de la cohésion de nos sociétés que sont les disparités sociales et la précarité, l’accessibilité aux services d’intérêt général, la participation des citoyens à la vie publique, ou encore la capacité à coopérer et mutualiser des ressources, aux différentes échelles géographiques où ils s’expriment ?”

La cohésion territoriale vise donc à réduire les disparités territoriales et à encourager la coopération entre territoires. Ce double objectif découle au demeurant de la définition même de la “cohésion” ; le dictionnaire nous apprend en effet que ce terme désigne la “propriété d’un ensemble dont toutes les parties sont solidaires” ou le “caractère d’une pensée, d’un exposé, etc., dont toutes les parties sont liées logiquement les unes aux autres” (www.larousse.fr).

On retrouve partiellement ces principes dans le décret n° 2017-1075 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires : “Le ministre […] élabore et met en œuvre la politique du gouvernement en matière de développement et d’aménagement équilibrés de l’ensemble du territoire national et de solidarité entre les territoires. Il prépare et met en œuvre la politique du gouvernement en matière d’urbanisme et de logement. Il veille à l’accompagnement des territoires dans leur développement et à la réduction des inégalités territoriales ; il est à ce titre responsable de la politique de lutte contre les inégalités en faveur des quartiers défavorisés des zones urbaines ainsi que des territoires ruraux” (article 1er).

Rupture ou continuité ?

La notion de cohésion territoriale, contrairement à celle d’égalité des territoires, n’ayant pas été définie jusqu’à présent par le nouveau gouvernement français dans le cadre d’un texte ou d’un discours fondateur, il est difficile de comparer ces deux approches.

En guise de conclusion, on peut simplement remarquer que si la dénomination a changé, la nécessité de promouvoir l’égalité des territoires n’a pas disparu : elle n’a fait que se renforcer, comme en témoigne la crise sociale révélée par le mouvement des “gilets jaunes”. Le décret relatif aux attributions du ministre de la cohésion des territoires précise à cet égard qu’“il veille à ce que chaque territoire dispose des moyens de surmonter ses fragilités et de développer son potentiel en fonction de ses spécificités, au service de l’égalité entre les citoyens et entre les territoires” (art. 1er al. 1). Mais la véritable question est celle des moyens alloués à cette ambition, dans un contexte budgétaire où les territoires français font désormais figure de variables d’ajustement.

LE FACTEUR MÉTROPOLITAIN DANS L’OCDE

Pour rendre encore plus perceptibles le poids des métropoles dans le développement économique des pays de l’OCDE au cours de la période contemporaine et les fortes inégalités engendrées par cette dynamique, on peut calculer les ratios d’agglomération métropolitaine (ou “facteurs métropolitains”) de vingt-huit d’entre eux. Les facteurs métropolitains d’emploi s’échelonnent de 1,8 pour la Slovénie à 49,4 pour le Chili, avec une moyenne de 5,5 pour l’ensemble des vingt-huit pays. En France, le facteur métropolitain s’élève à 4 en matière démographique et à 4,1 pour l’emploi ; cela signifie que les métropoles comptent quatre fois plus en termes de population et d’emploi que l’espace physique qu’elles occupent.

Définition du facteur métropolitain : ratio entre l’espace physique occupé par les aires métropolitaines et la part de la population (ou de l’emploi) qu’elles concentrent.

Bibliographie

Krugman P. (1993), “First Nature, Second Nature and Metropolitan Location”, Journal of Regional Science, vol. 33.2, mai, p. 129-144.

Landes D. S. (1998), The Wealth and Poverty of Nations: Why Some are So Rich and Some So Poor, New York, W. W. Norton & Company.