L’accord UE-Canada : un modèle pour les accords commerciaux au XXIe siècle ?

L’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Canada a suscité de vifs débats en France et dans plusieurs États membres. Il n' en constitue pas moins une référence pour le "commerce progressiste" promu tant par l’UE que par le Canada.

Par  Philippe Huberdeau - Conseiller des Affaires étrangères et administrateur à la Commission européenne.

20 minutes

L’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Canada, encore appelé "Accord économique et commercial global" (AECG ou Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA), est novateur à plus d’un titre, notamment en associant à son élaboration la société civile et les Provinces canadiennes, en intégrant les principaux accords environnementaux et les normes fondamentales de l'Organisation internationale du travail (OIT), et en inaugurant une réforme profonde des procédures en matière de règlement des différends "investisseur-État". Il constitue une référence pour le "commerce progressiste" promu tant par l’UE que par le Canada, et il prend le contre-pied de l’approche protectionniste et non-coopérative d’autres acteurs tels que les États-Unis ou la Chine.

L’accord UE-Canada, référence pour un "commerce progressiste" ?

Au terme d'une négocation qui s'est déroulée de juin 2009 à septembre 2014, cet accord a fait l'objet de débats controversés dans plusieurs États membres, et tout particulièrement à la veille même de sa signature le 30 octobre 2016, avec l’opposition tardive manifestée par le ministre-président de Wallonie, Paul Magnette. En réponse à ces inquiétudes, des garanties ont été données au moyen de l’adoption d’une déclaration interprétative juridiquement contraignante et de plusieurs déclarations politiques, de sorte que l’accord a pu en partie être mis en application à titre provisoire le 21 septembre 2017 et être ratifié par treize États membres à ce jour. L’avis positif rendu par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 30 avril 2019 a enfin confirmé la conformité de l’accord avec les Traités de l’UE et, en France sa ratification a été adoptée par l'Assemblée nationale le 23 juillet 2019.

L’intégration dans l’AECG d’un corpus de normes internationales, l’élaboration de règles plus exigeantes, et l’adoption de garanties supplémentaires dans les domaines de la santé et de l’environnement contrastent avec l’approche protectionniste suivie par le président américain Donald Trump en matière commerciale : retrait du Partenariat trans-pacifique (PTP ou Trans-Pacific Partnership, TPP), renégociation brutale de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA, NAFTA), utilisation abusive des instruments unilatéraux de politique commerciale (droits anti-dumping et compensateurs, imposition de droits sur l’acier et l’aluminium au titre de la section 232, retrait des préférences SPG à l’Inde), blocage du fonctionnement de l’organe de règlement des différends de l’OMC (Organisation mondiale du commerce), opposition dans le cadre du G7 et du G20 au renouvellement de l’engagement à lutter contre le protectionnisme et pour le renforcement du système commercial multilatéral….

Alors que le président Trump cherche à s’affranchir des normes multilatérales limitant sa liberté d’action et privilégie les rapports de force bilatéraux au service d’objectifs purement mercantilistes, l’Union européenne inscrit ses accords commerciaux dans le plein respect des règles du système commercial multilatéral et en cohérence avec les normes sociales et environnementales internationales.

Apparu en premier lieu dans les discours du Premier ministre canadien Justin Trudeau et de sa ministre au commerce international Chrystia Freeland, le concept de "commerce équilibré et progressiste" a par la suite été repris à leur compte par un nombre croissant d’États membres de l’UE et par la Commission européenne qui place au cœur de celui-ci la défense d’un système commercial international ouvert et fondé sur des règles.

 

Un pas supplémentaire vers le développement économique durable

Le Canada et l’UE partageant des visions très proches du développement durable, la négociation de l’AECG a été l’occasion de développer des mécanismes qui favorisent l’accroissement des échanges internationaux dans le total respect des normes sociales et environnementales internationales auxquelles les deux parties ont souscrit.

Ce faisant, la conclusion de l’AECG s’efforce d’apporter une réponse à la question de la conciliation de la mondialisation et des droits sociaux sur laquelle l’Organisation mondiale du commerce (OMC) butte depuis la Conférence ministérielle de Seattle en 1999.

Les signataires de l’AECG s’engagent à respecter, promouvoir et appliquer les principes et les droits consacrés par l’Organisation internationale du travail (OIT), ainsi que les engagements énoncés dans la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail et leur suivi (OIT,1998) que sont : la liberté syndicale et la reconnaissance effective du droit de négociation collective, l’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire, l’abolition effective du travail des enfants et l’élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession. L’AECG précise enfin que les parties "déploient des efforts continus et soutenus" afin de ratifier les conventions fondamentales de l’OIT.

Alors que tous les États membres de l’UE avaient déjà ratifié la totalité des conventions fondamentales de l’OIT, le Canada, qui en avait ratifié six sur huit, a adopté les deux dernières parallèlement au processus de ratification et de mise en œuvre de l’AECG : il a approuvé la Convention n°138 relative à l’âge minimum de travail en juin 2016 et la Convention n°98 relative au droit d’organisation et de négociation collective, en juin 2017.

Par ailleurs, il est prévu qu’un comité formé de représentants de haut niveau de la société civile supervise la mise en œuvre des chapitres sur le développement durable, l’environnement et le droit du travail. À l’instar de l’accord UE-Corée, l’AECG prévoit un système de règlement des différends pour la mise en œuvre des chapitres sur le droit du travail et sur l’environnement dont les dispositions sont juridiquement contraignantes. Il est à noter que cette procédure a été effectivement mise en œuvre dans le cadre de l’accord UE-Corée au sujet du respect par la Corée de la liberté d’association et du droit de négociation collective ainsi que de la ratification par Séoul de quatre normes fondamentales de l’OIT (Conventions n°87, 98, 29 et 105). La Commission européenne a demandé l’ouverture formelle de consultations en décembre 2018 et après l'envoi le 12 mars 2019 par la Commissaire au commerce Cecilia Malmström d'une lettre aux ministres du commerce et du travail coréens compte tenu de l'absence de progrès suffisants, la Commission a demandé formellement le 4 juillet 2019 la constitution d’un panel. L’UE a ainsi pour la première fois de son histoire activé une procédure de règlement des différends dans un cadre bilatéral, et ce sur une question concernant le développement durable.

Les signataires de l’AECG confirment également leur engagement à mettre en œuvre les accords multilatéraux sur l’environnement auxquels ils sont parties prenantes, au premier rang desquels l’accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015. Si la référence à l’accord de Paris n’est qu’implicite du fait de la conclusion préalable de l’AECG, celle-ci n’en est pas moins réelle. L’UE et le Canada ont ainsi adopté dans le cadre de la commission mixte mise en place dans le cadre de l’AECG une recommandation sur l’accord de Paris augurant de références plus explicites dans les futurs accords commerciaux, comme cela a notamment été le cas dans l'accord UE-Mercusor conclu le 28 juin 2019.

Dans le domaine de la culture, l’AECG réaffirme le droit des parties à l’accord à prendre des mesures pour préserver et promouvoir la diversité culturelle ; le Canada et l’UE confirment leur soutien à la convention de l’UNESCO pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles tandis que le secteur audiovisuel a été explicitement exclu de toute forme d’engagement en matière de libéralisation des échanges.

En réponse aux critiques exprimées contre l’arbitrage investisseur-État, ce mécanisme a, sur proposition de l’UE, été remplacé début 2016 par un système juridictionnel indépendant chargé de régler les différends en matière d’investissements. Celui-ci est composé d’un tribunal – soumis à des règles de conduite éthique strictes garantissant l’indépendance et l’impartialité des membres du tribunal – et d’une cour d’appel, dont les membres sont nommés par les parties à l’accord. Le droit des États de réglementer aux fins de protéger la santé publique, l’environnement ou encore la sécurité est pleinement reconnu dans le préambule de l’accord, dans le chapitre relatif à l’investissement et dans l’instrument interprétatif conjoint adopté lors de la signature, de sorte que ce droit ne pourra pas être remis en question à l’occasion d’un différend entre un investisseur et un État. Qui plus est, si des clarifications complémentaires s’avéraient nécessaires sur certains points à l’avenir, les parties pourront d’un commun accord adopter une interprétation des termes de l’accord qui s’imposera à ce tribunal.

Ce nouveau système juridictionnel destiné à régler les différends en matière d’investissements a vocation à servir de modèle pour de futurs accords au niveau bilatéral ou multilatéral. Il a ainsi été introduit dans les accords conclus par l’UE avec le Viêt-Nam, Singapour et le Mexique en 2018, de même que dans l’accord entre le Canada et le Chili modernisé en février 2019. Dans le cadre de l’AECG, l’UE et le Canada se sont en outre engagés à promouvoir ce système au niveau multilatéral, via la constitution d’une Cour multilatérale d’investissement, ce qu’ils ont commencé à faire dans le cadre des travaux engagés en 2017 par la Commission des Nations unies sur le droit commercial international (CNUDCI). Ainsi, l’AECG a ouvert la voie à une nouvelle approche du règlement des différends entre investisseur et États, distincte de l’arbitrage, et ouverte à une approche multilatérale à moyen terme.

Une contribution au renforcement du système commercial multilatéral

L’administration Obama concevait le PTP comme un moyen de promouvoir des normes internationales ayant vocation à venir progressivement compléter le corpus de normes multilatérales de l’OMC. Le retrait des États-Unis du PTP et l’orientation ouvertement protectionniste adoptée par l’administration Trump tournent le dos à cette approche, ce qui n’a pas empêché les membres restants de signer cet accord révisé et renommé pour l’occasion "Partenariat transpacifique global et progressiste" (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership – CPTPP) le 8 mars 2018 et l’accord d’entrer en vigueur le 30 décembre 2018.

La renégociation de l’ALENA initiée par l’administration Trump a également été orientée par Washington vers un but ouvertement protectionniste et cherchant à réduire la portée des procédures de règlement des différends pouvant limiter la marge de manœuvre des États-Unis. La pérennité même de l’accord est remise en cause de manière récurrente par le président Trump, tant par les menaces de relèvement tarifaire brandies à l’encontre du Mexique et du Canada, qu’au travers de l’adoption d’une clause limitant sa durée de validité et prévoyant une expiration automatique à défaut d’une décision explicite de prorogation ("sunset clause").

Pour leur part, les normes élaborées dans le cadre de l’AECG se veulent ouvertes et conçues pour compléter et renforcer les normes commerciales multilatérales.

À titre d’exemple, s’agissant des normes techniques en vigueur dans le secteur automobile, le Canada a reconnu un certain nombre de normes internationales de l’UN-ECE, le forum mondial pour l’harmonisation des normes automobiles établi dans le cadre de l’ONU et où l’Europe assume depuis longtemps un rôle de leader. Un programme de travail a en outre été adopté entre l’UE et le Canada afin d’œuvrer à la convergence de normes a priori différentes mais en réalité équivalentes quant à leur objectif et leur impact sur la sécurité des automobilistes.

L’AECG comprend un chapitre très détaillé de plus de 100 pages sur les règles d’origine préférentielles pouvant servir de modèle à d’autres accords. Il prévoit en outre la possibilité de cumuler l’origine du produit avec celle de pays tiers qui seraient liés par des accords similaires avec l’UE et le Canada. À titre d’exemple, si après le Brexit le Royaume-Uni devait négocier des accords similaires à l’AECG avec l’UE27 d’une part, et le Canada d’autre part, un bien produit pour partie au Royaume-Uni et pour partie sur le territoire de l’UE27 bénéficierait du même accès au marché canadien qu’un bien produit intégralement au sein de l’UE27.

Dans le domaine de la propriété intellectuelle, le Canada a accepté de se rapprocher des standards en vigueur dans la plupart des pays de l’OCDE concernant les brevets pharmaceutiques ou encore la lutte contre la contrefaçon. En complément des dispositions adoptées au niveau multilatéral dans le cadre de l'OMC (article 22 de l’Accord sur les droits de propriété intellectuelle liés au commerce, ADPIC) et de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI, article 11 de l’acte de Genève relatif à l’arrangement de Lisbonne), le Canada vient s'ajouter à la liste des partenaires de l'UE (Suisse, Mexique, Japon, Brésil, Argentine ...) ayant accepté d'accorder une protection bilatérale aux indications géographiques européennes. Une liste commune d’indications géographiques explicitement protégées a été établie dans le cadre de l'AECG ainsi qu’un mécanisme permettant de compléter cette liste, une fois l’accord entré en vigueur.

Enfin, le tribunal devant régler les différends entre investisseurs et États dans le cadre de l’AECG est lui-même explicitement présenté comme le précurseur d’une future Cour multilatérale de l’investissement dont les parties ont initié la négociation dans le cadre de la CNUDCI, démontrant ainsi concrètement leur volonté d’œuvrer de concert au renforcement des règles multilatérales.

Une approche plus ouverte et participative

Même si les compétences exclusives de l’UE en matière commerciale ont à nouveau été accrues dans le cadre du nouvel article 207 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), l’évolution du commerce international nécessite de négocier des accords de libre-échange de nouvelle génération recouvrant des domaines de plus en plus larges qui peuvent recouper certaines compétences nationales des États membres, comme par exemple en matière de protection des investissements. Ceci explique la nature "mixte" de l’AECG, i.e. un accord auxquels les États membres sont parties aux côtés de l’UE et qu’ils doivent donc chacun ratifier selon leurs propres procédures constitutionnelles.

L’implication d’un second niveau de gouvernement dans la négociation d’accords commerciaux est plus rare pour les États fédéraux. Le fait que les Provinces canadiennes aient pu prendre part aux négociations de l’AECG aux côtés du gouvernement fédéral est une première. Si, en vertu de la Constitution canadienne, les Provinces ne peuvent être formellement parties à l’accord aux côtés du niveau fédéral, leur participation aux négociations se justifiait en raison des nombreux domaines qui, couverts par l’accord qui relèvent de leurs compétences, tels que : l’agriculture, la pêche, la distribution des boissons alcoolisées, les marchés publics, les qualifications professionnelles, etc. Associer les Provinces a permis de s’assurer de leur soutien tout au long des négociations et doit par la suite permettre de faciliter l’adoption des textes législatifs et réglementaires provinciaux nécessaires à la bonne mise en œuvre de l’accord.

Le niveau d’ambition élevé de l’accord n’a pu être atteint que grâce à une forte implication des différents niveaux de gouvernement, tenant compte de systèmes juridiques différents des deux côtés de l’Atlantique. Le processus n’a cependant pas été exempt de tensions qui peuvent s’expliquer en partie par un niveau d’information sans doute insuffisant, mais aussi et surtout par un amalgame abusif avec le projet d’accord avec les États-Unis pour un Partenariat Transatlantique de Commerce et d’Investissement (PTCI – TTIP). Côté européen, si les États membres ont été tenus informés tout au long des négociations, l’association des différents parlements nationaux a été très inégale, tous ne disposant pas de moyens d’analyse aussi développés sur les enjeux européens que par exemple leur homologue danois (le "Folketing"). De nombreux parlements nationaux n’ont commencé à s’intéresser véritablement aux négociations commerciales qu’en 2013, au moment de l’ouverture de négociations avec les États-Unis. Côté canadien, toutes les Provinces ne disposaient pas non plus du même niveau d’expertise en matière commerciale, ce qui a amené le Québec à jouer un rôle de primus inter pares dans le suivi de la négociation par les Provinces.

Le champ très large des sujets couverts par l’accord ainsi que le volet relatif aux droits sociaux et environnementaux a en outre nécessité une association de la société civile plus large que par le passé. La conduite de négociations à huis clos a dans un premier temps été une source de critiques importantes de la part de la société civile et a suscité une certaine méfiance à l’égard du négociateur européen. À la faveur du rôle accru reconnu au Parlement européen en matière commerciale par le traité de Lisbonne, et sous l’impulsion de la Commissaire Cecilia Malmström, l’UE a cependant évolué vers une plus grande transparence de ses négociations commerciales. L’AECG a été un des tout premiers accords dont les directives de négociation ont été déclassifiées et portées à la connaissance du public, certes seulement le 15 décembre 2015, alors que les négociations étaient achevées depuis plus d’un an. Le texte de l’accord avait pour sa part déjà été rendu public le 26 septembre 2014, c’est-à-dire dès sa conclusion et avant même la vérification juridique du texte, ce qui constitue un fait inédit.

Vers la fin du processus, des efforts importants ont en outre été accomplis pour mieux associer les parties prenantes. Au Canada, le processus de ratification a donné lieu à de larges consultations au niveau fédéral et à travers toutes les Provinces, tandis que, du côté européen, une vaste consultation publique recueillant pas moins de 150 000 réponses a été organisée en 2014 sur le chapitre relatif à l’investissement appelé à servir de modèle pour d'autres accords.Le résultat de cette consultation a conduit, sous impulsion franco-allemande, à une révision du texte de l’accord, ce qui ne s’était jamais fait auparavant et ce qui n’a été possible que parce que les préoccupations exprimées par la société civile en Europe étaient largement partagées du côté canadien.

Au stade de l’application de l’accord, les ONG jouent un rôle important, notamment dans les procédures de surveillance mises en place concernant les droits sociaux et environnementaux. Les parties à l’AECG s’engagent chacune à mettre en place et à consulter des groupes consultatifs domestiques représentatifs de la société civile, et en application de l’article 22.5 est institué un Forum de la société civile chargé du suivi du volet développement durable de l’accord.  Les ONG pourront en outre être pleinement informées des procédures contentieuses du système juridictionnel concernant l’investissement qui seront publiques, et le cas échéant, y prendre part directement en soumettant des amicus curiae.

Les vifs débats ayant entouré la conclusion de l’AECG ont été à bien des égards des critiques indirectes visant en fait les négociations UE-États-Unis lors qu’elles étaient encore poursuivies activement. Le niveau d’ambition des négociations entre l’UE et les Etats-Unis ayant été significativement revu à la baisse suite à la rencontre entre le Président Trump et le Président de la Commission européenne en juillet 2018, celles-ci semblent au demeurant pour l’heure au point mort.

Des enseignements peuvent cependant être tirés de ces débats afin d’accomplir des progrès supplémentaires tant pour l’AECG que pour de futurs accords, s’agissant notamment de l’association des parlements nationaux et de la société civile. Certaines pistes pourraient également être explorées afin de renforcer l’association des différents niveaux de gouvernement à la négociation et à la mise en œuvre des accords commerciaux tant au Canada qu’au sein de l’UE. Un dialogue a été mis en place avec la société civile afin de l’associer au suivi de la négociation et de la mise en œuvre des accords impliquant quelque 400 organisations dans une vingtaine de réunions par an avec les négociateurs de la DG Commerce en charge des différents accords. Un groupe d'experts a été constitué composé d’une vingtaine de membres permanents représentant les différents aspects de la société civile et chargé de conseiller la Commissaire au commerce et ses services.

Au-delà du chapitre "investissement" déjà repris dans certains accords négociés par l’UE et le Canada avec d’autres partenaires, le caractère exhaustif et ambitieux de l’AECG en fait une référence pouvant servir de modèle en tout ou partie pour d’autres accords bilatéraux, voire multilatéraux. Des parties importantes de l’accord conclu entre l’UE et le Japon en juillet 2018 s’appuient sur les avancées obtenues dans le cadre de l’AECG et, au titre d’un agenda commercial progressiste, la Commissaire européenne au Commerce, Cecilia Malmström, a signalé l’intention de la Commission d’utiliser l’AECG comme référence pour la conclusion de futurs accords avec des pays tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Alors que l'AECG/CETA n'a pas encore été ratifié par tous les États membres de l'UE et que le projet de loi de ratification du nouvel accord USMCA succédant à l'ALENA/NAFTA pourrait être déposé prochainement devant le Congrès américain, une course de vitesse semble aujourd'hui s'amorcer entre Bruxelles et Washington pour promouvoir deux visions diamétralement opposées du commerce international.

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur. Cet article est une actualisation d’un texte paru à la Direction de l'information légale et administrative (DILA) le 29 mars 2017 et le remplace.