L’enjeu des travailleurs détachés dans l’Union européenne

Moins de 1% des emplois dans l’Union européenne sont occupés par des travailleurs détachés. L’enjeu du détachement est néanmoins au cœur d’un vif débat, car les travailleurs détachés sont souvent perçus comme une source de concurrence sociale entre États membres.

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Quels sont la définition et le cadre règlementaire du détachement ?

Selon la directive européenne sur le détachement, adoptée en 1996 (directive 96/71/CE), un travailleur détaché est un salarié envoyé temporairement par son employeur dans un autre État membre afin d’y assurer une prestation de services. Le détachement ne relève d’ailleurs pas du principe communautaire de libre circulation des personnes, mais bien du principe de libre prestation de services.

Contrairement aux travailleurs mobiles qui ont leur contrat de travail dans leur pays d’accueil et sont donc couverts par le droit du travail et la sécurité sociale de ce pays, les travailleurs détachés maintiennent leur contrat de travail dans leur pays d’origine. Dans ce cadre, et pour une durée maximale de 24 mois, ils sont couverts par la sécurité sociale et le droit social – par exemple en matière de chômage, de retraite ou d’accidents du travail – de leur pays d’origine, où ils paient leurs cotisations sociales.

En contrepartie, en ce qui concerne le droit du travail, la législation européenne prévoit que le travailleur détaché bénéficie d’un noyau dur de droits minimaux définis dans le pays d’accueil. Il s’agit notamment des dispositions relatives au salaire minimum – y compris les majorations pour les heures supplémentaires –, aux périodes maximales de travail et minimales de repos, à la durée minimale des congés annuels payés, aux conditions de sécurité, santé et hygiène au travail ou encore à des dispositions en matière de non-discrimination.

Pouvez-vous quantifier le phénomène des travailleurs détachés ?

Selon les chiffres de la Commission européenne, le nombre de travailleurs détachés en 2017 est estimé à 2,8 millions, soit 0,8% de l’emploi total dans l’Union européenne. Cette forme de mobilité temporaire est donc une réalité d’ampleur limitée, bien qu’elle soit en forte expansion. En effet, entre 2010 et 2017, le nombre de détachements a augmenté de 83%.

Malgré son faible impact sur l’emploi total, le détachement est très concentré :

  • dans certains pays comme l’Allemagne, la France et la Belgique qui accueillent à eux trois environ 50% des travailleurs détachés ;
  • dans certains secteurs d’activité. En 2017, 46,5% des détachements étaient concentrés dans le secteur de la construction. Les autres secteurs d’activité incluent les services (25,9%), l’industrie manufacturière (25,9%) et l’agriculture (0,9%).

Les principaux pays d’envoi de travailleurs détachés sont la Pologne, l’Allemagne et la Slovénie (avec respectivement 573 358, 399 745 et 190 976 détachements en 2017). La France est sixième de ce classement avec environ 109 168 détachements en 2017.

Le détachement des travailleurs peut actuellement durer jusqu'à 24 mois. Toutefois, la durée annuelle moyenne d’un détachement n’était en 2017 que de 98 jours dans l’Union européenne (35 jours en France).

Le phénomène n’est-il pas une source de concurrence sociale entre pays ?

Dans la mesure où les travailleurs détachés conservent la protection sociale de leur pays d’origine et compte tenu de l’hétérogénéité des régimes sociaux dans l’Union européenne, la question d’une éventuelle concurrence sociale entre pays liée au détachement se pose.

En effet, le différentiel de cotisations sociales entre les pays a pour conséquence qu’un travailleur détaché peut s’avérer moins coûteux pour un employeur qu’un recrutement local quand les cotisations sociales du pays d’origine sont plus faibles que celles du pays d’accueil.

Toutefois, ce gain potentiel lié aux écarts de cotisations sociales est entièrement ou en partie annulé par le surcoût du détachement pour l’employeur lié à l’obligation de verser une indemnité au travailleur – qui s’ajoute au salaire minimum – pour couvrir ses frais de détachement (voyage, logement, nourriture).

Au-delà des écarts de taux de cotisations sociales entre pays, le détachement peut être source de concurrence sociale si les entreprises ne respectent pas les niveaux de rémunération du pays d’accueil. En effet, la directive en vigueur impose le respect du taux de salaire minimal, ce qui ne protège pas les travailleurs dont la rémunération est supérieure au salaire minimum.

Pour y faire face, les États membres ont adopté en 2018 une révision de la directive de 1996 (directive (UE) 2018/957) qui remplace la référence au "taux de salaire minimal" par la notion plus large de "rémunération", qui inclura les taux majorés pour les heures supplémentaires ainsi que les primes et indemnités d’application générale – d’origine légale ou conventionnelle. Il s’agit de respecter le principe du "même salaire pour le même travail au même endroit".

De plus, la révision de la directive sur les travailleurs détachés a également permis de confirmer la nature temporaire du détachement. Ainsi, dès juillet 2020, date de mise en œuvre de la nouvelle directive, à partir de douze mois de détachement (ou dix-huit mois en cas de dérogation accordée par les autorités compétentes de l’État d’accueil) le travailleur détaché relèvera du droit du travail et du système de sécurité sociale du pays d’accueil et non plus de son pays d’origine (à l’exception des règles relatives aux procédures, formalités et conditions régissant la conclusion et la fin de contrat de travail et aux régimes complémentaires de retraite professionnels).

 

Les abus et les fraudes ne constituent-ils pas la vraie source du problème ?

Il est nécessaire de différencier le détachement régulier – effectué dans le respect de la législation européenne – de celui qui comporte des irrégularités. En effet, le différentiel de coût du travail entre un travailleur détaché et un travailleur local peut devenir très important lorsque les entreprises adoptent des stratégies abusives, voire frauduleuses, visant à réduire au maximum le coût du travail.

Trois types d’irrégularités courantes dans le cadre du détachement peuvent être identifiés :

  • Les entreprises "boîtes aux lettres". La législation européenne prévoit que l’entreprise qui détache doit avoir une activité substantielle dans son pays d’origine. Or, de nombreux entrepreneurs choisissent un pays d’implantation en fonction du faible coût des cotisations sociales pour bénéficier de la législation sur le détachement, mais n’ont qu’une activité faible – voire inexistante – dans ce pays ;
  • Le non-respect de la réglementation du pays d’origine quant au versement des cotisations sociales. La distance entre l’administration de sécurité sociale et le lieu de travail peut rendre difficile le contrôle du paiement complet effectif des cotisations. Certaines entreprises minimisent l’assiette des cotisations sociales en déclarant un salaire de base inférieur au salaire minimum et en le complétant par une indemnité de détachement sur laquelle ils ne paient pas de cotisations sociales ;
  • Le non-respect de la réglementation du pays d’accueil. Certains contrats de travail en apparence légaux recèlent des illégalités permettant de rémunérer les travailleurs détachés à un niveau inférieur aux minima légaux et conventionnels – le nombre d’heures travaillées est supérieur au nombre d’heures payées ou les heures supplémentaires ne sont pas majorées, par exemple.

Afin de mieux lutter contre ces irrégularités, les pays de l’Union européenne ont adopté en 2014 une directive dite d’exécution qui renforce la lutte contre la fraude et la protection des travailleurs détachés (directive (UE) 2014/67).

Cette directive permet notamment de mieux lutter contre les entreprises « boîtes aux lettres » en présentant une liste de critères d’évaluation pour déterminer si les conditions liées au détachement sont remplies en matière d’activité réelle de l’entreprise dans l’État d’origine. Elle met également en place un mécanisme de responsabilité solidaire des donneurs d’ordre vis-à-vis de leur sous-traitant direct dans le secteur du bâtiment.

 

Les nouvelles règles sont-elles suffisantes pour limiter le risque de concurrence sociale lié au détachement ?

La mise à jour des normes relatives aux travailleurs détachés, qui dataient de 1996, ainsi que l’adoption de nouvelles dispositions pour mieux lutter contre les abus et les fraudes étaient indispensables pour limiter le risque de concurrence sociale entre les pays. Bien que nécessaire, l’adoption de ces nouvelles règles n’est cependant pas en soi suffisante. Il est maintenant nécessaire de garantir la bonne mise en œuvre de ces normes dans chaque État.

Or, dans ce domaine, la responsabilité incombe à chaque État et non à l’Union européenne. Ce sont les États, par le biais de leurs autorités nationales compétentes, qui doivent garantir le respect des règles en engageant des initiatives d’information et de sensibilisation des acteurs concernés mais aussi en réalisant les contrôles nécessaires et en imposant des sanctions en cas d’abus et de fraude.

Dans leur mission, les États peuvent depuis octobre 2019 s’appuyer sur la nouvelle Autorité européenne du travail (AET), dont la mission est de veiller à ce que les règles de l'Union européenne en matière de droit du travail soient appliquées de manière juste, simple et efficace.

Dans ce cadre, la nouvelle agence européenne poursuit trois objectifs :

  • faciliter l'accès aux informations relatives aux droits et obligations en matière de mobilité de la main-d'œuvre dans l'ensemble de l'Union ;
  • renforcer la coopération entre les États en ce qui concerne le respect des normes européennes, notamment en facilitant l'organisation d'inspections communes et en luttant contre le travail non déclaré ;
  • jouer le rôle de médiateur en cas de difficultés transfrontières.

La création de cette Autorité européenne du travail confirme l’engagement de la Commission européenne en faveur d’une mobilité équitable des travailleurs au sein de l’Union européenne.