La déconcentration, corollaire de la décentralisation

Il n’y a pas de bonne décentralisation sans une déconcentration parallèle des services de l’État. Les élus locaux, dotés de nouvelles compétences, doivent pouvoir s’adresser au niveau local à un représentant de l’État dont les attributions lui permettent d’engager l’État sans en référer systématiquement à l’échelon central.

7 minutes

À partir de 1982, une nouvelle vague de déconcentration accompagne toutes les étapes de la décentralisation. Il s’agit de préserver la cohérence de l’action étatique par la présence d’un représentant de l’autorité centrale vraiment opérationnel à côté de collectivités territoriales dotées de pouvoirs importants.

Ainsi, concomitamment au processus de décentralisation, deux décrets de 1982 accordent aux préfets, rebaptisés jusqu'en 1988 "commissaires de la République", un rôle de direction des services de l’État et non plus seulement d’animation.

La première Charte de la déconcentration

La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République place sur un pied d’égalité services de l'État et collectivités territoriales en indiquant que "l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’Etat". La loi introduit également le principe de subsidiarité.

Le décret du 1er juillet 1992 portant Charte de la déconcentration affirme la compétence de droit commun des services déconcentrés de l’État et clarifie le rôle dévolu à chaque échelon territorial.

Les services déconcentrés de l’État constituent ainsi l’administration de droit commun chargée, dans une circonscription territoriale déterminée, de mettre en oeuvre les politiques publiques décidées au niveau national, d’appliquer ou de faire appliquer une réglementation ou de délivrer des prestations aux usagers.

Placés, pour la plupart d’entre eux, sous l’autorité des préfets qui représentent localement le gouvernement, ils regroupent 95% des effectifs de la fonction publique de l’Etat. Le décret du 15 janvier 1997 prévoit la compétence du préfet pour les décisions administratives individuelles prises au titre des 4200 régimes d’autorisation existants. Vingt-six décrets des 19 et 24 décembre 1997 déconcentrent environ 600 procédures. Le préfet de département détient alors une compétence de principe en matière de décisions individuelles.

À la suite de l’introduction de la culture de la performance par la loi organique sur les lois de finances (LOLF depuis 2001), de la montée en puissance de la décentralisation (nouveaux transferts de compétences avec l’Acte II de la décentralisation en 2003) et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), une profonde réorganisation de l’administration territoriale de l’État est finalement engagée à partir de 2004.

La RéATE engagée à partir de 2007

Décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques, la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) s’inscrit dans le cadre de la RGPP.

Le décret du 29 avril 2004 fait de la région le niveau déconcentré de droit commun et confirme son rôle d’animation et de coordination des politiques publiques. Cette réforme s’opère en parallèle aux nouvelles lois de décentralisation, dont la loi du 13 août 2004 qui élargit le champ de compétences de la région.

Le décret du 16 février 2010 procède à une réduction importante du nombre de directions régionales : huit structures (au lieu de vingt-trois) sont en charge de la conduite interministérielle des politiques publiques. Six services déconcentrés résultant de fusions et épousant globalement les nouveaux périmètres ministériels sont créés : la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l’emploi (DIRECCTE), la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF), la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), la direction régionale des finances publiques (DRFIP). S’y ajoutent un service déconcentré non modifié, le rectorat d’académie et un établissement public récemment créé, l’Agence régionale de santé.

Concernant le département, le décret de 2004 garantit un certain statu quo et maintient à ce niveau la plupart des administrations de l’État. La circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation départementale de l’État traduit une véritable rupture. "Dorénavant, il n’y aura plus une organisation unique sur l’ensemble du territoire" explique le Premier ministre, François Fillon, le 16 novembre 2009.

Échelon de proximité de l’administration territoriale, les directions départementales interministérielles (DDI), créées par le décret du 3 décembre 2009 et mises en place le 1er janvier 2010, constituent le niveau de mise en œuvre des politiques publiques, en relation directe avec l’usager et le tissu associatif, en fonction des besoins des citoyens sur le territoire et non plus, comme dans les régions en fonction des périmètres ministériels.

Le préfet de région est le dépositaire de l’autorité de l’État. Il est également responsable de l’exécution des politiques de l’État dans la région (il arrête le projet d’action stratégique de l’État dans la région) ainsi que des politiques européennes qui relèvent de sa compétence. Le décret du 16 février 2010 lui donne autorité sur les préfets de département, sauf dans les domaines du droit des étrangers, de la police administrative et du contrôle de légalité sur les collectivités territoriales. 

Cette réforme établit, en outre, le niveau de responsabilité budgétaire non plus au niveau de chaque préfet de département mais à celui de chaque préfet de région. Le préfet de région dispose d’un état-major resserré. Le secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), créé en 1964 pour assister le nouveau préfet de région dans ses missions, voit ses fonctions élargies.

La mise à jour de la Charte de la déconcentration

Dans un rapport remis au Premier ministre le 3 juillet 2013, Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss jugent, qu’après la mise en oeuvre de la Réate, l’administration territoriale de l’État est "fortement déstabilisée". Les rapporteurs recommandent que la mise en oeuvre de la réforme soit structurée autour d’engagements de service public pris par l’État.

Un nouveau décret portant Charte de la déconcentration est signé le 7 mai 2015.

La déconcentration y est définie :

"La déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l'État le pouvoir, les moyens et la capacité d'initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen, dans un objectif d'efficience, de modernisation, de simplification, d'équité des territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs locaux.
Elle constitue la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l'État.
Elle implique l'action coordonnée de l'ensemble des services déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics de l'État."

Il introduit le principe de modularité. Désormais, l’État administre les territoires dans "une relation de proximité avec les Français, pour s’adapter à leur réalité, qui n’est pas identique en tout point du pays". L’État reconnaît l’initiative au niveau local et les administrations centrales doivent adapter leur fonctionnement aux enjeux de l’administration déconcentrée.

En outre, la nouvelle charte tend à favoriser la déconcentration budgétaire ainsi que la déconcentration de la gestion des ressources humaines. Pour se faire, les objectifs fixés aux services déconcentrés par les administrations centrales devront être pluriannuels.

Pour assurer le respect des principes de la Charte, une Conférence nationale de l’administration territoriale de l’État (CNATE), réunissant les administrations centrales et les chefs des services déconcentrés, sera créée.

À l’occasion de la présentation de ce décret, le gouvernement confirme que le niveau départemental de l’administration territoriale de l’État redevient l’échelon territorial de droit commun pour la mise en œuvre des politiques publiques.