Conseiller territorial, taxe professionnelle, Grand Paris, l'essentiel de la réforme territoriale de 2010

La réforme territoriale engagée par Nicolas Sarkozy en 2008 est multiforme et repose sur plusieurs textes de loi. Son volet institutionnel n'a été que très partiellement appliqué, nombre de ses dispositions ayant été abrogées après l'élection de François Hollande à la présidence de la République.

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La publication de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales représente l’aboutissement du processus de réflexion lancé en 2008, avec la constitution du Comité Balladur (Comité pour la réforme des collectivités locales), et qualifié de chantier prioritaire par le président de la République Nicolas Sarkozy.

Dans ce contexte, la réforme est perçue comme une remise en cause de la politique de décentralisation entamée en 1982, soit pour aller vers plus de décentralisation (vers un Acte III), soit au contraire pour entamer un mouvement de "recentralisation".

De nouvelles institutions locales

La loi modifie en profondeur l’architecture institutionnelle locale, tout en maintenant l’existence de la région et du département.

Pour réduire le nombre d'élus en vue de dégager des économies et de renforcer le poids de l’élu local, la loi crée un nouveau type d’élu local : le conseiller territorial. Cette disposition n'a jamais été appliquée. Siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional, le conseil territorial devait être élu pour 6 ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de cantons redécoupés.

Dans un souci de renforcement de compétitivité des grandes agglomérations, la loi ouvre la possibilité aux départements ou aux régions de fusionner. L'accord de toutes les assemblées concernées est requis et la population doit être consultée par référendum. Une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale est par ailleurs créée : la métropole. Destinée aux zones urbaines atteignant 500 000 habitants (à l’exception de l’Île-de-France), elle a vocation à se substituer aux collectivités préexistantes sur son territoire (communes, communautés et conseil général). Les EPCI de plus de 300 000 habitants ont également la possibilité d’évoluer, toujours sur la base du volontariat, en pôles métropolitains.

Afin que l’ensemble du territoire soit couvert par des structures intercommunales avant le mois de juin 2013, la loi prévoit notamment un nouveau dispositif pour faciliter la fusion entre plusieurs communes : “les communes nouvelles. La création d’une nouvelle commune est autorisée à la condition que cette demande émane d’au moins les 2/3 des conseils municipaux des communes d’un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI), ces conseils municipaux doivent en outre représenter plus des 2/3 de la population totale.

La loi maintient l’existence des départements et des régions, mais elle prévoit la spécialisation de leurs compétences. A partir du 1er janvier 2015, les départements et régions ne disposent plus de la clause de compétence générale. Ils sont dotés de “compétences exclusives”, compétences qui ne peuvent être exercées par un autre niveau de collectivité. 

La suppression de la taxe professionnelle

La taxe professionnelle est un impôt créé en 1975 auquel étaient soumises les entreprises. Dès les années 80, la taxe professionnelle est contestée car, assise en partie sur les investissements, elle peut constituer un frein au développement et à la compétitivité des entreprises. Le président de la République François Mitterrand la qualifie "d’impôt imbécile" en 1984. Elle est plusieurs fois réformée, notamment en 1999, avec la suppression de la part sur les salaires.

En février 2009, le président de la République, Nicolas Sarkozy, annonce sa décision de supprimer la taxe professionnelle. Cette mesure figure dans la loi de finances pour 2010.

Conduite en parallèle à la réforme territoriale, la suppression de la taxe professionnelle a un fort impact sur les finances locales puisque celle-ci représente, en 2007, 30% des recettes fiscales des communes et des établissements de coopération intercommunale, 24% de celles des départements et 27% de celles des régions.

Afin d’alléger les charges des entreprises tout en garantissant les ressources des collectivités territoriales, la loi de finances pour 2010 remplace la taxe professionnelle par une contribution économique territoriale (CET). La CET comprend :

  • une cotisation foncière des entreprises (CFE) dont le taux est voté par les collectivités territoriales ;
  • une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dont le taux est fixé par l’Etat.

En outre, la loi modifie de façon substantielle la répartition du produit des impôts locaux entre les différentes collectivités territoriales en réaffectant notamment la taxe foncière et la taxe d’habitation. Une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle est instaurée pour les collectivités qui verraient leurs ressources fiscales diminuer en raison de la réforme.

En intervenant ainsi sur les finances locales, l’Etat a-t-il remis en cause l’autonomie financière des collectivités territoriales ?

Dans sa décision du 29 décembre 2009 relative à la loi de finances pour 2010, le Conseil constitutionnel a répondu non. Le Conseil a jugé que la réforme de la taxe professionnelle ne remettait pas en cause l’autonomie financière des collectivités, dès lors que les transferts de fiscalité de l’État et les nouvelles ressources affectées aux collectivités sont considérées comme des ressources propres, y compris lorsqu'elles font l’objet de péréquation. Néanmoins, la réforme a réduit l’autonomie fiscale des collectivités territoriales puisqu'elle a réduit la fraction des taxes dont elles peuvent fixer le taux.

Le Grand Paris

L’agglomération parisienne a fait l’objet d’un traitement particulier du fait de son exceptionnelle densité et de son rôle de région capitale. Le caractère "exceptionnel" de la région parisienne s'est concrétisé par la création d’un portefeuille attaché au "Grand Paris" au sein du gouvernement : Christian Blanc a été nommé secrétaire d’Etat, chargé du développement de la région capitale en mars 2008

Le simple fait de créer au sein du gouvernement un poste ministériel consacré exclusivement à la région parisienne a suscité chez nombre d’élus locaux (des régions, départements ou des communes), des inquiétudes sur un recul des acquis de la décentralisation et une nouvelle main-mise de l’État sur la "région capitale".

Alors que le rapport Balladur proposait la création d'une collectivité territoriale du Grand Paris, la loi relative au Grand Paris promulguée le 3 juin 2010 se concentre sur les grands projets d'infrastructure de transport.